作者：清华金融评论
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文/李文泓 中国银监会政策研究局副局长
本文编辑/孙世选
2007年以来的国际金融危机表明，低通胀和相对稳定的宏观经济尚不足以保障金融稳定，以保障单家机构稳健经营为目标的微观审慎监管也不足以防范系统性风险。加强宏观审慎监管，构建宏观审慎与微观审慎监管有机结合的金融监管框架，已成为国内外的广泛共识，并成为危机后国际金融监管改革的重要内容。
宏观审慎监管思路与政策框架
根据金融稳定理事会、国际货币基金组织和国际清算银行的定义，宏观审慎监管是指以防范系统性金融风险为目标，以资本、拨备、杠杆率、贷款成数等审慎监管工具为手段，且以必要的治理架构为支撑的相关政策。宏观审慎监管旨在从两个维度来应对系统性风险：一是时间维度，重点是推进逆周期监管，目的是缓解金融体系的顺周期性；二是跨业维度，重点是推进对系统重要性机构、市场和产品的监管，目的是弱化金融体系内部的关联性，降低系统性风险集中度。宏观审慎监管框架包括三大基本要素：一是宏观审慎分析，识别、分析、评估和监测系统性风险；二是宏观审慎监管政策工具；三是宏观审慎治理机制安排。
时间维度上的宏观审慎监管政策工具为逆周期监管工具，主要包括《第三版巴塞尔协议》中的逆周期资本、储备资本和杠杆率等，旨在缓解金融体系的顺周期性。例如，引入逆周期资本，有利于促使银行在经济上行期积累资本，用于经济下行期吸收损失，同时在一定程度上防止在经济上行期信贷过度增长、经济下行期信贷过度紧缩。《第三版巴塞尔协议》提出，“广义信贷/GDP”是识别系统性风险、确定逆周期资本的基本指标，因为大多数国家或地区在发生系统性风险之前，都经历过一段信贷高速增长时期。其他的逆周期监管工具还包括：按预期损失计提拨备，更前瞻性地对信贷损失进行会计确认；采用在经济周期上更稳定并考虑压力情形的证券融资与回购交易保证金和折扣比率，缓解证券融资市场的顺周期性等。
跨业维度上的宏观审慎监管工具主要是指对系统重要性机构、市场和产品的监管政策，最典型的为金融稳定理事会提出的系统重要性机构监管框架，包括实施系统重要性附加资本，提高系统重要性机构损失吸收能力，降低其倒闭的可能性；完善系统重要性机构处置和退出机制，降低其倒闭带来的负面冲击；强化对系统重要性机构的监管；加强金融市场基础设施建设，降低倒闭机构的风险传染等。另外，强化对场外衍生品的监管，建立场外衍生品中央清算、交易所交易、向交易中心报告机制，以及美国、英国、欧盟等主要经济体提出的沃克尔规则、维克斯报告、利卡宁报告等旨在加强业务和风险隔离、降低金融机构复杂性和关联性的结构化改革措施，也属于跨业维度的宏观审慎监管工具。
宏观审慎监管与宏观经济政策和金融稳定框架的关系
在对宏观审慎监管的认识上，要注意澄清以下几个误区：
第一， 宏观审慎政策与宏观经济政策相对独立。
宏观审慎监管与宏观经济政策（包括货币政策和财政政策）具有不同的政策目标与工具。宏观审慎监管的目标是防范系统性风险，而不是管理和调节经济周期，使用的是资本、拨备、杠杆率、贷款成数等审慎监管工具，因此是与宏观经济政策相互独立、并行的概念，但与其互为补充、相互影响，共同促进金融稳定与发展。宏观审慎政策既不应作为货币政策或财政政策的组成部分，也不应取代货币政策或财政政策。
第二， 宏观审慎监管不等同于维护金融稳定、防范系统性风险的所有制度安排。
维护金融稳定、防范系统性风险不仅需要宏观和微观审慎监管，还需要具备稳健的货币政策和财政政策、良好的宏观经济环境、稳健的金融机构、有序的金融市场、完善的金融基础设施与有效的危机处置机制等。因此，宏观审慎监管只是维护金融稳定的一项手段，并不代表防范系统性风险的所有制度安排和政策工具。
第三，逆周期资本监管的目标不是调控或平滑经济周期。
巴塞尔委员会在《第三版巴塞尔协议》中明确指出，逆周期资本监管的首要目标是提高银行业的损失吸收能力和应对经济周期冲击的能力，防范银行业信贷过度投放带来的系统性风险及其可能导致的损失。逆周期资本监管的目标不是调控或平滑经济周期，也不是直接调控信贷或者约束单家银行的信贷扩张。虽然实施逆周期资本能在一定程度上平滑信贷周期，但只是其“副作用”，而非首要目标。巴塞尔委员会强调，不宜用逆周期资本来调控经济周期，这一目标最好采用财政政策、货币政策等宏观经济政策而非宏观审慎政策来实现。
宏观审慎监管治理机制安排
良好的宏观审慎监管治理架构有助于促进系统性风险的防范和化解。从各国实践来看，不同的组织架构安排均各有利弊，不存在一套“放之四海而皆准”的最优模式。因此，构建宏观审慎监管治理架构应立足于本国的政治、经济和社会环境。鉴于机构调整成本和重组过程中的监管弱化风险，还应充分考虑现有法律制度框架和监管体制安排，并充分发挥现有工作机制和协调机制的作用。由于宏观审慎监管职能的内涵很丰富，既包括对系统性风险的分析、评估和判断，也包括运用审慎监管工具来应对系统性风险，除了极少数小国或城市型国家（如新加坡）外，大部分国家的宏观审慎监管职能都是由多家机构共同承担。
即使是对于宏观审慎监管中的系统性风险分析评估职能，也不仅需要宏观经济和金融体系层面的信息，还需要各金融行业、机构和市场层面的信息，所以很难由任何一家机构独立完成，危机之后的发展趋势是加强相关部门之间的沟通与协调。但从各国实践特别是此次危机教训来看，传统的同级别之间的协调机制已不能满足这一需要，有必要建立更高层次的协调机制。
危机之后，尤其是当货币政策与监管职能分离、多个机构都具有维护金融稳定职责时，建立更高层面的跨部门委员会、加强系统性风险分析评估，已成为越来越多国家或地区的选择。目前在国际层面，金融稳定理事会即是由二十国集团各成员财政部、央行和监管机构组成的一个政策制定和协调机构，并定期对全球金融体系的脆弱性进行评估。在金融稳定理事会的总体协调和指导下，银行、证券、保险领域的宏观审慎监管政策工具分别由巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监督官协会组织研究。在货币政策与监管职能分离或监管职能分设的情况下，越来越多的国家或地区已经或准备建立由财政部、央行和监管机构共同参加的金融稳定委员会。如美国成立了由财政部、美联储和其他监管机构参加的金融稳定监督委员会，欧盟建立了由欧央行、监管当局和欧盟委员会参加的欧洲系统性风险委员会，并在欧盟统一的《资本监管令》中要求各成员国建立或指定一家机构开展国家层面的系统性风险分析监测。德国和法国已于2013年分别建立了跨部门的金融稳定委员会。近年来，土耳其、墨西哥、马来西亚等新兴市场国家也陆续建立了跨部门的金融稳定委员会。
在货币政策与监管职能分设或监管职能分设的国家或地区成立更高层面的金融稳定委员会，既有利于加强系统性风险评估和政策协调，也有利于充分发挥现有组织架构的作用，即在现行法律框架下，仍由相关部门继续负责特定政策工具（如资本）的具体实施工作。需要注意的是，大多数国家或地区的金融稳定委员会承担的只是部分宏观审慎职责，即宏观审慎监管中的系统性风险评估、判断职能，而不掌握和控制宏观审慎监管工具，资本等宏观审慎监管工具仍在现有法律框架下由相关监管机构具体实施。多数委员会所提出的政策建议还不具有强制执行力，如欧洲系统性风险委员会和德国金融稳定委员会。但若欧盟成员或德国相关机构不执行委员会提出的政策建议，需要做出公开解释。
不论宏观审慎治理架构如何安排，央行和监管机构都应是宏观审慎框架中的重要成员。尤其是对于系统性风险的分析评估，央行和监管当局具有各自的专长和信息优势。央行比较熟悉整个经济和金融体系的运行状况，监管当局则比较熟悉单体机构和相关行业的系统性风险。因此，有必要加强中央银行与监管当局之间的沟通与协调，将各自掌握的宏观、中观和微观层面的情况进行交流，通过深入分析和讨论，及时发现可能存在的系统性风险隐患并提出政策建议。(本文仅代表个人，不代表所在机构的观点。)
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