作者：zhangjianhua
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文/北京农商行行长 张健华
本文编辑/邢缤心
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。这是中央首次以文件的形式明确要求界定中央和地方在金融监管与风险处置领域的职责。
在十八届三中全会之前,《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》曾提出，完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小机构的风险处置责任。国务院批复的《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》将完善地方金融管理体制作为十二项改革任务之一。可见，完善地方金融管理体制已成为中国金融改革的重要内容。
中央和地方金融管理体制的现状
目前金融管理体系的形成有其历史背景，改革开放初期金融管理体制还是双重的，地方的和中央的是两条线结合的管理体制。1995年《中国人民银行法》的颁布以及1997年底召开的第一次全国金融工作会议进一步强化了中央对金融的监管，形成了统一的中央垂直管理体系。2003年农村信用社改革试点以后，中央又陆续将一些金融管理职责交由地方政府承担，同时随着金融业改革创新突飞猛进，金融机构和金融市场迅猛发展，新型金融业态的不断壮大延伸，地方金融管理的范围不断拓展，初步形成了中央和地方的双层金融管理体制。具体而言，从机构角度看，中央监管银行业机构、证券期货公司、基金公司、保险公司等金融机构，地方管理小额贷款公司、融资性担保机构、典当行、商业保理机构、股权投资企业等机构；从市场角度看，中央监管银行信贷市场、货币市场、外汇市场、黄金市场、债券市场、股票市场、期货市场、保险市场，地方管理区域性股权交易市场以及其他各类交易场所，此外，民间融资市场中的非法集资也由地方政府牵头处置。
自2002年上海市金融服务办公室成立以来，目前全国有31个省市自治区、240多个地级市成立地方金融办，甚至很多县也成立了金融办。金融办的设立标志着地方金融管理有了实体部门和具体抓手。目前，地方金融管理基本形成了以地方政府为领导，地方金融办为主，地方商务部门、经信部门、发改委等相关部门为辅的组织架构。地方金融管理部门的主要职责是承担当地政府交办的金融管理职责，如拟定本地金融发展规划、协助地方政府融资、推动企业上市、监管小额贷款公司、处置地方金融风险等，有的还承担地方金融机构出资人职责。
完善地方金融管理体制的必要性
从国际经验来看，美国、加拿大、巴西等国采用双层多头监管体系，在中央和地方两级设立多家管理机构共同负责金融监管工作。以美国为例，在联邦一级由货币监理署、联邦储备系统等实行监管，在州一级，州政府下设银行局，各层次监管机构各司其职又相互合作。从我国情况看，我国的金融管理体制尚未明确中央和地方的事权分配问题，中央和地方政府金融管理的行为边界还没有合理界定，存在以下一些问题：
第一， 金融事权过于集中在中央，不能充分调动地方的积极性。
中国地方政府分管金融的领导一般都是常务副省长或是常务副市长，说明地方对金融业是很重视的，充分认识到金融对于地方经济发展的重要作用。大一统的金融管理体制在风险防控方面具有优势，但是不能充分调动地方政府的积极性，不利于中央政策的传导和推进。举个例子来说，中央“支持小微企业发展”的政策是很明确的，但是到了地方，由于小微企业融资成本高，虽然利率可以上浮，但是上浮的收益还不一定能完全覆盖贷款成本和违约风险，因此，尽管政策是鼓励的，但是实施的效果并不明显。在中央政策的落实和推动方面，地方政府是可以发挥积极作用的，例如改善地方融资环境、建立担保机制、出台激励政策等。这就需要赋予地方政府相应的金融事权。
第二，大一统的金融管理体制难以跟上金融创新的步伐。
当前，小贷公司、融资性担保公司、民间资本管理公司等新型金融组织虽未获得金融牌照，但从事的是事实上的金融业务，这些新型金融组织游离于中央金融监管之外，也未明确授权由地方政府管理。特别是近年来随着互联网金融的发展，金融创新的速度日新月异。以支付宝为例，2005年成立，2011年底央行才给支付宝发了第三方支付牌照。同样是阿里金融旗下的余额宝，仅仅用了9个月的时间就募集资金超过5000亿元，这种规模和速度不可小视。从支付到中间业务，到余额宝，到网上信用卡、网络透支，网络保险等，互联网金融的外部性已经越来越明显，由于互联网金融大量分散，而且发展迅速，仅靠中央金融监管是不够的，也需要地方金融管理部门的支持和配合。
第三，地方政府“办金融”与“管金融”存在利益冲突，地方政府管理金融的职能需要规范。
金融资源作为地区经济发展不可或缺的要素，地方政府内在具有主导金融资源配置的强烈动机；而地方政府金融发展的目标函数往往与中央金融管理部门不同，出发点和落脚点都是支持地方经济发展，对可能出现的金融风险很少考虑。为了实现自身的目标函数，地方政府必然要对当地金融业进行干预。与以往相比，地方政府对具体的金融业务的直接行政干预明显减少，但隐性干预现象仍然存在。首先，一些地方政府通过出台奖励办法，对包括全国性商业银行在内的金融机构贷款业务量和创新情况进行考核、奖励，当地方政府的目标函数与国家统一的金融宏观调控措施存在较大差异时，“一行三会”履行金融监管、金融稳定的职责将面临一些挑战。其次，对于部分金融机构高管人员的任免，也彰显了地方政府对于金融机构的管理强化。地方党委可以通过组织关系任免来影响地方法人金融机构的公司治理，继而对地方金融机构的日常经营施加影响。最后，地方政府往往通过其行政权力和政治影响，利用手中掌握的资源，如财政性存款、重大项目金融服务、财政性资金补贴、税收优惠等，对金融机构进行“诱导性”干预，间接影响了金融机构的经营方向。这种隐性干预一定程度地削弱了国家金融宏观措施的作用，也容易积累金融风险。
第四，中央和地方金融管理边界不清晰，容易出现监管空白和监管重叠。
一是中央和地方金融管理职责存在交叉、冲突的情况。对于农村合作金融机构，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号），明确“信用社的管理交由地方政府负责”，但“银监会作为国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能”。这就导致中央金融管理部门及其派出机构与省、市、县各级政府的管理职责存在一定交叉，容易造成地方金融管理与监管政策的冲突。二是在某些涉及资金融通的领域又存在着管理盲区。如对农村资金互助会等信用合作组织从事金融业务，中央金融管理部门没有审批，地方政府又未将其纳入地方金融管理范畴，管理力量薄弱，基本处于无人管理的真空状态。2012年下半年以来，江苏等地已陆续爆发农民资金互助组织涉嫌非法吸收公众存款案件。
完善地方金融管理体制的改革思路
地方金融管理体制改革的关键是要处理好中央监管和地方管理的关系，按照十八届三中全会的要求，明确界定中央、地方金融监管职责和风险处置责任，处理好事权和责任的关系，充分发挥中央和地方两个积极性。由于中央监管体系已经较为稳定和成熟，因此改革重点应该是地方金融管理体制，具体包括自上而下的顶层设计和自下而上的基层创新。
一是明确划分中央与地方金融监管边界。
根据对机构业务受众面和影响面进行划分：对吸收众多客户资金的金融机构的管理职责，继续由中央金融管理部门承担。将吸收少数客户资金、限定业务范围的从事金融业务机构的管理职责，以及农信社的管理和风险处置责任明确交由省级政府承担，监管重点是严禁吸收公众资金。中央金融管理部门负责制定统一的业务经营规制和监管规则，对省政府的监管工作进行指导、协调和监督。在金融市场方面，参与机构较多、与普通公众关系密切、对金融稳定有举足轻重影响的交易市场由中央金融管理部门监管，区域性的交易市场可以划归地方金融管理部门管理。此外，通过推动国家立法，赋予地方政府金融管理责任，赋予地方金融管理部门一定的管理职责和权限。
二是明确界定中央与地方金融风险处置责任。
由银监会、证监会和保监会分别防范所监管行业的金融风险。由人民银行负责防范和化解系统性、整体性金融风险，负责交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调，维护金融稳定。由地方政府负责防范和化解地方金融风险，加强对地方金融风险的监测、评估、预警和处置。探索建立由地方政府、金融机构、行业协会共同参与的风险补偿机制和分担机制，及时有效实施风险救助。此外，在地方金融生态环境建设方面，可以更多发挥地方政府的资源优势。
三是建立中央与地方的金融监管协调制度。
当前，中央监管层面已经建立了由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，但是中央相关部门与地方监管部门之间的协调机制还未建立起来。当前，可以研究建立中央与地方政府之间的金融监管信息共享、风险处置、业务发展、金融消费者权益保护等方面的日常协作机制，明确各方责任义务，强化制度约束。未来可以在地方探索建立由“一行三局”和金融办共同组成的金融监管协调联席会议制度。
四是加强地方金融管理体制建设。
当前，地方政府要加大对地方金融管理体制的建设力度。一是理顺管理框架，针对小贷公司、典当行、融资性担保公司等分属不同部门管理的现状，建议将省金融办作为地方金融管理的日常部门，由金融办加强对商务、经信委、发改委等部门的沟通协调。二是树立促进地方金融发展与防范金融风险并重的管理理念。秉承适度管理理念，鼓励开展适应地方经济发展需要的制度创新、管理创新和产品创新。三是强化金融管理主体的人才队伍建设。改变“重事前审批、轻日常管理”的监管理念，将事前审批、日常监管与风险处置并重。
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