作者：清华金融评论
分类：封面专题, 封面专题-总5期, 总5期, 消息汇, 清华金融评论杂志文章, 首页
评论：没有评论
文/陶玲 中国人民银行金融稳定局副局长
本文编辑/王茅
金融监管体制不适应金融业发展变化，是本次国际金融危机发生和蔓延的重要原因之一。正确认识和把握金融监管改革的内在逻辑及现实做法，有助于我国进一步深化金融业改革开放，切实维护金融稳定。
金融监管体制不适应金融业发展变化，是本次国际金融危机发生和蔓延的重要原因之一。危机后，英国等主要经济体对金融监管体制进行重大调整，以强化宏观审慎管理、防范和化解系统性风险为主要内容，体现了促进货币政策、金融稳定和金融监管相协调的理念。正确认识和把握改革的内在逻辑及现实做法，有助于我国进一步深化金融业改革开放，切实维护金融稳定。
英国金融监管体制改革的主要内容
改革金融监管架构
2012年12月，英国颁布新的《金融服务法》，改变了1997年以来实施的英格兰银行与金融监管相分离的体制。在英格兰银行理事会下设金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC），承担宏观审慎管理职责。撤销金融服务局，将其微观审慎监管职能分拆，由英格兰银行下设的审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）和金融行为局（Financial Conduct Authority，FCA）分别承担。
一是金融政策委员会负责宏观审慎管理。FPC负责从系统性角度监测金融风险并采取相应措施，其具体职责包括：监测英国金融体系稳定性，识别和评估系统性风险；对外公布金融稳定状况，每年发布两期金融稳定报告；向PRA和FCA发出指令，要求其对“被监管对象”采取相应措施，以实现宏观审慎管理的目标；向英格兰银行、财政部、FCA、PRA等监管机构提出建议，统筹监管协调。二是审慎监管局和金融行为局实施微观审慎监管。PRA作为英格兰银行的附属机构，以提升受监管机构的安全性和稳健性为目标，负责存款机构、保险机构和系统重要性投资公司的审慎监管。FCA作为一个独立机构，直接对英国财政部和议会负责，以保证金融市场良好运行、金融消费者获得公平待遇为目标，负责约26000家金融机构的行为监管，并负责PRA监管范围外的约23000家金融机构的审慎监管。PRA 与 FCA两家机构独立制定并执行各自的监管规则和政策，同时又保持密切合作，双方在行使各自的职责时要与对方协商，及时共享监管信息，并接受英格兰银行金融政策委员会的协调。
推行银行业结构性改革
针对危机中暴露出的商业银行“大而不能倒”、“复杂而不能倒”问题，英国银行业独立委员会（ICB）提出了银行业结构性改革措施：一是在银行集团内部隔离投行与零售业务。只有“零售银行”才能吸收普通个人和中小企业的存款，“零售银行”不得在非欧洲经济区（non-EEA）提供任何金融服务，不得与投资公司、基金管理公司、保险公司开展金融交易，不得从事证券承销等投行业务，但在满足安全性要求的前提下，可以为客户提供简单的对冲服务。“零售银行”与集团内其他实体在法律地位、业务运营、经济利益方面充分隔离。二是增强银行的损失吸收能力。对于隔离后的大型“零售银行”，在巴塞尔协议Ⅲ的基础上，增加3%的隔离缓冲资本要求和3.5%的额外损失吸收资本要求，核心一级资本充足率不低于10%，总损失吸收能力（Primary Loss-Absorbing Capacity，PLAC）不低于17%。对于总部位于英国的全球系统重要性银行，增加4%的额外损失吸收资本要求，PLAC不低于17%。三是促进有序的银行业市场竞争。适度降低银行业准入门槛，政府必要时可对银行进行分拆以提升竞争力。
完善金融风险处置机制
吸取北岩银行挤兑事件的教训，英国在《2009年银行法》中设计了金融机构破产的“特殊处置机制”（Special Resolution Regime，SRR）。SRR的参与当局包括英格兰银行、FSA（即现在的PRA和FCA）、财政部和金融服务补偿计划（FSCS）。一是英格兰银行在处置机制中发挥关键作用。英格兰银行内设专门部门——特殊处置部（Special Resolution Unit）负责实施具体的处置措施，即稳定化措施、特殊管理程序和破产程序。稳定化措施是破产程序之前的处置措施，包括寻找私人化的救助方案，成立过桥银行以确保金融服务的连续，将破产银行的部分资产和负债转移到私人机构或过桥银行以及临时国有化等。特殊管理程序是在将问题银行的部分业务出售或转让给私人机构或过桥银行之后，针对未出售或未转让的部分（即“剩余银行”）所适用的管理程序，包括必要时对银行进行破产清算，以确保剩余银行的债权人利益得到保障。破产程序包括向法院提交破产申请、确保FSCS对存款人进行快速赔付等。二是FSCS是处置机制中的重要一环。FSCS主要负责保险基金的收集、管理和理赔，采取强制保险，保障范围覆盖存款、保险保单、保险经纪、投资业务以及家庭金融，资金主要来源于参保机构缴纳的保费，必要时也可向英格兰银行贷款。FSCS与英格兰银行保持密切合作，一家问题金融机构在经英格兰银行实施必要的处置措施并最终进入银行破产程序后，由FSCS对受保人进行赔付。
对英国及主要经济体金融监管体制改革的认识
2008年国际金融危机后，不仅英国进行了全方位的金融监管改革，美国、欧盟、德国、俄罗斯等主要经济体也都推行了一系列金融监管改革举措。美国设立金融稳定监督委员会，监测识别系统性风险并提出政策建议；强化美联储职能，由其监管系统重要性金融机构；扩充联邦存款保险公司的监管权，赋予其有序清算职责；出台“沃尔克”规则，限制银行业机构开展高风险自营业务。欧盟成立欧洲系统性风险委员会负责宏观审慎管理，建立银行业单一监管机制（SSM），由欧央行直接监管欧元区和其他自愿加入SSM的总资产大于300亿欧元、或者总资产达到其所在国GDP 20%以上的系统重要性银行。德国成立金融稳定委员会，负责识别和监测系统性金融风险。俄罗斯撤销金融市场局，在俄罗斯中央银行下设金融监管委员会负责审慎监管。韩国赋予央行宏观审慎管理职责，扩大央行的信息统计范围，将金融监督委员会与金融政策局合并，成立金融服务委员会负责微观审慎监管。
上述改革充分体现了国际金融业发展模式和监管体制螺旋式上升的演进过程。1929年大萧条后，以美国《格拉斯-斯蒂格尔法》为标志，建立了金融业分业经营、分业监管体制，但以德国为代表的欧洲大陆国家仍然实行全能银行制度。20世纪80年代，英国推行金融大变革，1999年美国颁布《金融服务现代化法案》，全面回归综合经营时代。在金融业经营模式不断演变的过程中，1998年以来，金融监管体制的变化主要表现为中央银行更加专注于货币政策，英国将英格兰银行的监管权转移给金融服务局，这一做法得到一些国家的效仿。2008年国际金融危机表明，金融创新的快速发展使金融体系的关联性加大，金融风险呈现系统性、复杂性特征，经济金融风险相互交织和传递。因此，中央银行在制定和实施货币政策的同时，也要维护金融体系的整体稳定，应会同相关部门加强宏观审慎管理，提升稳健性标准，强化部门间的协调合作，完善金融风险有序处置和清算安排。可以说，监管体制的选择不仅要与本国的经济金融发展阶段、金融市场结构相适应，还要与抵御金融风险的能力相匹配。
值得强调的是，2008年国际金融危机并没有否定金融业综合经营模式，危机后的银行业结构性改革也并不是向分业经营、分业监管体制的回归，而是进一步明确和强化了监管规则和标准，填补了监管漏洞，并在金融机构组织架构上实现了高风险业务的有效隔离。在此环境下，综合经营将继续存在，并遵循新的监管要求规范发展。事实上，危机后国际大型金融机构没有停止综合经营的步伐，全球前二十大银行集团、前二十大保险公司均拥有多元化的业务结构和经营模式。
完善我国金融管理体制的对策
党的十八届三中全会提出全面深化改革，加快完善金融市场体系。把握国际金融监管改革趋势，立足我国金融业发展需要，要进一步深化金融监管体制改革，激发市场主体的活力与创造力，构建更具竞争性和包容性的金融服务业。
一是建立宏观审慎管理制度，防范和化解系统性风险。
在尊重现状、发挥分业监管优势的同时，要树立全局视角，考虑不同行业、不同市场之间的影响，把金融行业视为一个整体，保持宏观整体稳定。当前，应着力构建和完善我国的宏观审慎政策框架，促进货币政策、金融稳定与金融监管的协调发展。把货币信贷和流动性管理等总量调节与强化宏观审慎管理相结合，进一步完善差别准备金动态调整机制。针对金融深化和创新发展，研究探索将更多信用创造活动纳入宏观审慎政策框架，继续研究制定逆周期资本要求和系统重要性银行附加资本要求，实施引进国际银行业流动性和杠杆率监管新规，提高金融业稳健性标准。加强系统性风险监测评估，深刻把握我国转轨经济的体制特征，做好风险应对预案，及时处置突发风险。
二是加强和改进金融监管，完善金融监管协调机制。
2013年8月，国务院批准建立由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议制度，标志着我国金融监管协调工作开始向制度化、规范化、日常化方向发展。当前，我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征，经济结构调整步伐加快，利率、汇率市场化改革稳步推进，金融创新和新的金融业态不断涌现，金融业的外部经营环境和内部经营机制发生深刻变化，对加强金融监管协调提出了新的要求。应充分发挥金融监管协调部际联席会议制度功能，统一监管政策，减少监管套利，弥补监管真空，增强监管的针对性和有效性。加强政策、措施、执行的统筹协调，实现金融信息共享，形成监管合力。
三是坚持市场化改革方向，继续积极稳妥地推进金融业综合经营试点。
综合经营是实现我国金融机构由大到强转变、促进金融业持续健康发展的动力。要充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，减少对金融机构、产品市场准入的限制，允许金融机构根据自身优势自主选择市场定位和经营模式。在限制高风险业务的前提下对综合经营实行有序试点，允许具备一定资本实力、公司治理完善、内控和风险管理能力较强并拥有专业人才队伍的机构开展综合经营，打造具有综合竞争力的大型金融集团。鼓励小微金融机构立足于区域和基层金融服务需求，坚持专业化和差异化的经营特色。引导金融机构依托主业传统优势，通过行业合作发展交叉性金融业务，拓展服务领域，促进直接融资发展，推动形成层次合理、功能互补的金融市场体系。明确对交叉性金融业务和金融控股公司的监管职责和规则，优化金融监管资源配置。
四是建立存款保险制度，完善金融机构风险处置机制。
20世纪90年代中期以来，我国集中处置了一批高风险金融机构，有效维护了金融和社会稳定。但这种缺乏显性存款保险制度、行政主导的救助方式也暴露出处置效率低下、公共资金负担重等问题，易引发道德风险。当前，我国宏观经济保持稳定，金融改革不断深化，金融机构经营也日益市场化，如何在处置金融风险时更好地防范道德风险、建立正向激励机制就成为政策取向的重点。应尽快建立功能完善、权责统一、运作有效的存款保险制度，促进形成市场化的金融风险防范和处置机制，提升社会公众对金融体系的信心，同时为推进利率市场化、培育多层次金融体系等金融领域重大改革提供支持。