作者：清华金融评论
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2024年8月3日，清华大学服务经济与数字治理研究院举办2024年会——“世贸组织改革与高水平对外开放”。世界贸易组织副总干事张向晨先生以《国际格局演变与WTO改革》为题发表主旨演讲。本文根据张向晨先生的主旨演讲内容整理而成。
一、WTO第十三届部长级会议（MC13）成果评估
对这次会议，我的评价可以用两句话概括：一是取得的成果难能可贵，二是与国际社会的高期待仍存差距。
难能可贵的成果
会议通过了部长宣言，并就最不发达国家（LDCs）毕业等多项议题做出了决定。最不发达国家面临着一个矛盾的心理状态——既要脱贫，又想要维持优惠待遇。会议决定给予这些国家一定的过渡期，以确保平稳过渡。同时，在动植物检疫这一发展中成员高度关注的问题上，也达成了一项重要协议。为了实现这些成果，巴巴多斯的外长作为协调人，成功地组织了一次艰难但富有成效的谈判。中方发挥了关键的“促谈、促合、促成”作用。南非的大使代表非洲国家，展现了他的克制与礼貌，他是一位经济学博士，具备深厚的知识背景。欧盟的代表也表现得非常温和且讲道理。这些因素共同促成了协议的达成。
新成员的加入和对新共识的定义
MC13会议期间，我们迎来了两个新成员：东帝汶和科摩罗。这两个国家的领导人近期都访问了中国。在科摩罗加入WTO的过程中，我有幸发挥了一定作用。科摩罗在最后一刻试图保留部分海关收费，这违反了加入WTO的协议。我为此专门访问科摩罗，最终说服了科摩罗议长通过了必要的法案，使该国得以顺利加入WTO。
MC13会议期间，个别成员在会场上表现出非常激动的行为，反映了WTO内部的信任缺失问题，也导致一些重要议题未能达成协议。在MC13之后的反思会上，安提瓜和巴布达的大使讲述了一个有趣的故事，以此论证当只有少数几个成员出现问题时，不应要求全体成员承担责任。对此，新加坡大使提出了“负责任的共识”概念，即应以负责任的方式行使否决权。虽然这场辩论没有得出结论，但它引发了对WTO改革方向的重要思考。各方均强调恢复信任的重要性，这也是WTO改革的关键所在。我们需要共同努力，确保WTO能够更好地服务于全球贸易和经济发展。
二、全球化与全球价值链的演化
发展不平衡与“再全球化”
全球化为世界经济带来了巨大变化，但同时也暴露出了一系列问题，其中最突出的就是利益分配的不平衡。当前，我们面临两种不平衡：一是发达国家内部的不平衡，二是发达国家与发展中国家之间的不平衡。这两种不平衡共同构成了全球化困境的核心原因，也是民粹主义和反全球化情绪兴起的关键因素。
一方面，在美国，“铁锈带”的困境已经引起了广泛关注。另一方面，南北发展差距的鸿沟正在不断扩大。例如，安提瓜和巴布达的人均收入虽然较高，但当地民众却无法享受到国家的自然资源带来的好处。外国投资者购买了海岸线，使得当地居民无法接近海滩，甚至无法在那里工作。这种现象在许多发展中国家普遍存在，加剧了社会不平等。世界银行的报告显示，在非洲，八岁儿童能够完整讲述一个故事的能力正在下降，这反映了教育和社会差距的问题。非洲国家如果不能赶上新一轮全球化的步伐，尤其是数字化和绿色经济的发展，将会失去宝贵的机会，这对全球来说将是灾难性的。
面对这些挑战，世贸组织提出了“再全球化”的概念，旨在让那些在上一轮全球化过程中未能受益的国家能够分享全球化的成果。2023年WTO世界贸易报告的主题正是“再全球化”，特别强调了非洲的发展机遇。
中国在全球价值链中的关键作用
未来的贸易是数字化的、是绿色的，与服务经济与数字治理息息相关。相应地，我们的研究也应是符合世界潮流的。中国在亚洲全球价值链中仍然扮演着核心角色，并且在新兴技术领域发挥着重要作用。例如，在电动汽车行业，中国已经在摩洛哥建立了生产基地，并向欧洲出口大量产品。随着新技术的发展，中国有望在新一轮全球化中发挥更重要的作用。《金融时报》对中国商务部的专业谈判团队给予了高度评价，这表明我们有能力在诸如电动汽车贸易摩擦等问题上寻找解决方案，保持在欧洲市场的份额，这对于提升中国产品的国际竞争力至关重要。
三、地缘政治冲突对多边贸易体制的影响
地缘政治冲突对WTO的影响
地缘政治冲突不仅增加贸易摩擦和限制性措施、增加多边贸易体制分裂风险、增加各国生产交易和创新成本、增加中小经济体的焦虑和困难、增加国内通货膨胀和就业压力，还会减少共同应对国际危机达成国际协议的可能性，以及减少各方对多边贸易体制的信任和信心。以乌克兰和俄罗斯为例，由于乌克兰危机的爆发，这两个世贸成员长期无法在同一场所开会，导致会议需要分两次举行，这是一个尴尬的现实。未来可能出现更严重的情况，包括WTO功能的冻结。然而，即使在这种情况下，WTO的基本功能和沟通平台依然存在，志同道合的成员将继续利用WTO，就数字和绿色议题制定新的贸易规则。
多边贸易体制的复杂性
分享一点我自己的观察。许多人认为美国过去70年坚持自由贸易政策，但实际上并非如此。美国的贸易政策经历了起伏，从未有过持续的自由化趋势。我绘制了一条曲线，展示了美国自建国以来的贸易政策变化，包括胡佛时期的高关税、肯尼迪时期的好转、尼克松时期的下滑、克林顿时期的复苏、小布什时期的再次下滑以及特朗普时期的极端保护主义。拜登政府虽未进一步破坏WTO，但也并未回归自由贸易。上世纪90年代，美国对乌拉圭回合协定的接受并不轻松，两位关键人物推动了其在国内的批准。然而，客观上看，一些大成员对多边主义的信心在降低。一些曾经坚定支持WTO的人士也开始持悲观态度，认为WTO已无法一切照旧，尤其是在俄乌战争和中美博弈的背景下。传统的贸易促进和平的观点在乌克兰冲突中受到了挑战。但我们也要看到，经济全球化和多边贸易体制发展带来的“你中有我、我中有你”的格局是很难彻底改变的。彼得森国际经济研究所（PIIE）的一份报告揭示了全球半导体产业的价值链，显示了全球供应链的复杂性和相互依赖性，证明脱钩并非易事。
四、WTO改革的焦点
争端解决机制
争端解决机制是WTO体系中最为重要的组成部分之一，它负责处理成员之间的贸易争端。然而，这一机制目前处于瘫痪状态，主要原因在于美国持续阻挠上诉机构成员的遴选。在WTO改革的过程中，危地马拉的协调人曾发挥着重要作用。他提出了一个创新的观点：争端解决应当基于各方的利益而非僵化的立场。他巧妙地使用了一个南瓜的例子来阐述这一点：当两个国家都想要同一个南瓜时，简单的分割并不能满足各自的需求。美国可能需要南瓜壳作为万圣节装饰，而日本可能需要南瓜肉来制作南瓜汤。因此，最合理的解决方案是将南瓜壳给予美国，而南瓜肉给予日本，这样双方都能得到他们真正需要的部分。
这种基于利益而非立场的解决方案，在WTO争端解决机制中有着广泛的应用前景。例如，在争端解决过程中，发达成员的利益相关者通常要求提高透明度和及时性，希望在审理过程中能够获知更多信息。相比之下，发展中成员则倾向于保密，以免外部压力影响到上诉机构或专家组的工作。为了解决这一分歧，可以采用“南瓜理论”：审理过程中保持机密性，以避免不当的压力，但最终裁决时则保证充分的透明度，以满足发达成员的要求。尽管这一解决方案看似合理，但由于那位协调人的职务变动，改革的努力再次陷入停滞。目前，争端解决机制改革的关键在于美国的态度。美国认为WTO应当仅仅作为一个执法者存在，而不是一个强有力的法律体系。其他成员则持有不同的观点，认为WTO的裁决应当具有法律约束力。这一观念上的分歧使得恢复上诉机构的运作变得异常困难。
面对这些挑战，我们所能做的就是继续推动谈判，并确保多边临时上诉仲裁安排（MPIA）等替代机制的有效运行。同时，我们需要寻求更多创新的解决方案，以期打破当前的僵局。在这个过程中，中国成为了一个独特的谈判焦点，这来源于2018年美国学者曾提出的，所谓中国加入WTO之后在十七年间造成美国流失370万工作岗位的“中国震撼”。此外，美国学者还提出所谓中国与WTO不兼容的看法，认为现有WTO规则无法有效约束中国，必须另起炉灶，或给中国量身定做一套新规则。面对这些不实的说法，中方要进行有效应对。
市场经济体制
WTO改革中的另一个重要议题——市场经济体制。特别是聚焦于中美之间的补贴争议及其对WTO谈判的影响。疫情之前，美国针对中国提出了一系列要求，旨在限制中国所谓的非市场行为。这些要求包括提高透明度、解决国有企业的问题以及禁止特定类型的补贴。然而，疫情的发生改变了这一局势。一方面，美国自身开始实施大规模的补贴政策；另一方面，中国的态度也发生了转变，对这些议题的谈判变得更加积极主动。这种形势的变化在WTO内部形成了一个复杂的情境，使得谈判难以推进。
在谈判停滞期间，各方都在对彼此的产业政策进行评估。例如，美国学者甘思德对中国的产业政策进行了详细的跟踪评估，每三个月更新一次评估报告。他曾在访问日内瓦期间与我分享了他的研究。甘思德使用矩阵图来评估中国的产业政策，将其分成两个维度，即“成功或失败”“建设性或破坏性”。
发展问题
首先，从发展主义的视角回顾新自由主义失败的原因，它忽视了发展的包容性，也忽视了增长的外部性，忽视了政府的调节作用。在WTO框架内，原先倡导纯粹自由贸易的观点已经不再流行，越来越多的人意识到发展中成员并未从中充分获益，同时气候变化等全球性问题也需要在贸易政策中得到妥善考虑。关于发展问题，美国存在两个阶段。特朗普时期曾提出要对发展中成员进行分类，取消中国等发展中成员的特殊和差别待遇，遭到中国和印度等成员的反对。如今，拜登政府虽未改变立场，但不再继续之前的提案。目前在发展问题上，中印分别有各自的提案，中国倾向于采用更为灵活务实的方式，而印度则更加重视谈判授权、整体性及制度层面的安排。这些差异反映了成员不同的战略考量。
在WTO内部，投资常常被视为敏感议题，因为WTO主要是贸易组织而非投资组织。然而，对于许多发展中成员而言，仅仅依靠对外援助是不够的，它们还需要提升自身的能力来实现可持续发展。这涉及到“授人以渔”的理念，即帮助发展中国家建立自己的生产能力，而非仅仅依赖短期援助。孟加拉国就是一个很好的例子。孟加拉国2026年要从最不发达国家类别中“毕业了”，在怀着憧憬、甚至计划在2041年迈入发达国家的同时，他们也十分担心失去优惠待遇带来的影响。我有幸访问了孟加拉国，并参观了当地的纺织厂。在那里，我看到了与中国30多年前相似的纺织女工的身影。
决策机制
在WTO改革过程中，协商一致的原则一直备受争议。协商一致是一项民主原则，但也可能被滥用。而如果放弃了这一原则，又会彻底回到“丛林法则”，中小成员的利益将更难保障。从技术性角度讲，协商一致原则是否等于“一人一票”，允不允许先行先试？是否能采取务实的态度，在遵守协商一致的原则下，允许和鼓励志同道合者探索新的国际贸易规则？这都是需要考虑的问题。
未来WTO将如何，两位学者的观点为我们提供了重要的思考方向。首先是哈佛大学的丹尼·罗德里克教授。在2022年发表的文章中，罗德里克教授提出，参与度、纪律性和争端解决机制之间的严格性不可能全部实现。他认为，过于严格的规则会导致失败，而适度的宽松性则是必要的，以确保成员有足够的舒适度和多样性。换句话说，WTO需要变得更加宽松和宽容，允许成员根据自己的需求进行选择。当然，这并不意味着没有底线，而是指在某些领域可以有更多的回旋余地。
另一方面，瑞士的理查德·鲍德温教授从历史的角度出发，回顾了关贸总协定（GATT）的成功经验。他认为GATT之所以成功，部分原因在于大国的引领作用、DODO原则（Don’t obey, don’t object，不遵守别阻挠）以及相对宽松的争端解决机制。这些因素共同促进了GATT的有效运作。
罗德里克教授和鲍德温教授的观点虽然各有侧重，但他们的核心思想是一致的：即在WTO框架内，成员间的多样性和发展阶段不同，过于强硬的立场往往无法达成共识；WTO需要采取更宽松的参与度、更灵活的纪律性以及更柔和的执行力度。
五、中国的角色
中国对WTO的贡献
首先和大家分享一个例子。在世贸组织日内瓦总部有一座美丽的花园，名为“姑苏园”，这是由中国政府捐赠的。这座花园不仅展示了中国园林艺术的魅力，也成为了一个国际交流的平台。花园匾额上书有“洞天一碧”。我请一位与我们关系良好的美国记者撰写了一篇文章，讲解了其中希望世贸组织和多边贸易体制在困境中“柳暗花明”的寓意。这篇文章被我在社交媒体上引用，展现了中国对WTO文化的贡献。
中国在WTO框架内的贡献远远不止于此。在投资便利化方面，中国发挥了重要引领作用，提出了许多具有建设性的建议。此外，中国的学者也为WTO的研究和发展做出了贡献。例如，北京大学汇丰商学院助理教授马啸获得了去年的WTO青年经济学家论文奖。他的研究聚焦于中国实施大学扩招政策对制造业创新和出口的影响，这项研究凭借其实证性和实用性被评为最佳论文。
高水平对外开放
据WTO最新的报告，开放与经济增长之间存在着正相关的关系。中国加入WTO的经验也证明了这一点。高水平对外开放如何实现？我认为可以用一个字来概括：“拱”。在加入WTO的过程中，“嘴”起到了至关重要的作用。我们需要通过谈判说服其他国家，同时也需要在国内进行说服工作。而现在，改革进入深水区，意味着我们需要耐心而细致地推进改革，逐步解决那些复杂而棘手的问题，需要用“拱”的方式一点一点地推进，最终达到目标。
尽管WTO的未来充满了不确定性，但改革是不可避免的。无论未来前路面临多大的挑战，中国都应该坚定地支持多边贸易体制，并为WTO的复兴和全球化的发展作出贡献。即使出现最坏的情况，如WTO经历一段时间的“深度冷冻”，我们也应该积蓄力量，培养更多的人才，做好政策研究的储备工作。为多边贸易体制再次的复兴，为再全球化的发展作出我们中国的贡献。
文章来源丨清华服务经济与数字治理研究院
本文编辑丨吴琼
责编丨丁开艳、兰银帆
初审丨徐兰英
终审丨张伟
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