作者：清华金融评论
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令政界、企业界、学界兴奋的PPP（Public-Private-Partnership）模式，将如何改变普通人的生活？在中国唯一市区有内海的城市——汕头市，正在进行一场前所未有的探索。
2014年底，汕头海湾隧道建设将动工建设。建成后，5至8分钟，便可由南岸到达北岸。未来，南岸建设一个滨海新城项目，承接汕头北岸及潮阳区等地区人口和产业外溢需求。
汕头海湾隧道的建设者——中信地产与汕头市政府，正在探索用PPP模式实现这一目标。11月5日，财政部财政科学研究所原所长贾康在出席“政企合作 共建粤东——新型城镇化PPP模式探索与实践”交流活动时表示，PPP模式不仅仅是改变融资方式，而是改变管理方式，重塑政府和企业之间的契约关系。
500亿投资计划
内海湾将汕头“分割”成南北两岸。目前连接汕头市南北两岸的交通通道，只有1995年通车汕头海湾大桥和1999年通车的礐石大桥。
虽然两座大桥的修建，改变了汕头市南北两岸此前依靠渡轮通车的局面，但汕头海湾大桥位于东边，礐石大桥位于西边，汕头市南北两岸依然沟通不畅。再加之汕头市多年实施的是由西向东的发展战略，过去几十年，汕头北岸发展迅速，而南岸发展极为缓慢，北岸人多地少和南岸地广人稀的现状形成鲜明对比，改变这种局面的首要关键是解决交通问题。连接汕头市南北两岸的汕头海湾隧道是重点项目，投资总额是60亿。但单纯依靠政府财力很难在短期之内建成。2013年汕头市公共财政预算收入首次突破百亿元大关，也只有112.04亿元。
通过PPP模式，能够更有效率、更优化地实现这一目标。在贾康看来，PPP机制中有政府、企业和各种专业化机构，可实现优势互补，“结合在一起，就是1+1+1大于3。”不仅仅是投资海湾隧道，中信地产还将打造一个总规划面积是168平方公里的中信滨海新城，预计投资总额是500亿元。具体开发内容包括一级土地开发、城市基础设施建设、公共配套建设和产业投资等一系列资源整合。
制度创新的可能
PPP并非新鲜事物。英国早已通过PPP模式解决政府公共项目的建设。
自20世纪80年代我国第一个BOT（建设－经营－转让项目）项目——深圳沙角B电厂项目实施建设以来，类似模式有所推展，包括佛山市市政基础设施BT建设项目工程、天津津滨轻轨项目、北京地铁奥运支线、南京地铁二号线一期工程等。
贾康说，学界对PPP还没有统一的定义，但共识是，公共工程领域政府和非政府主体供应合作，实现有效供给。相关模式包括，BOOT方式（建设-拥有-运营-移交），BOO方式（建设-拥有-运营），BLT方式（建设-租赁-移交），BOOST方式（建设-拥有-运营-补贴-移交），BTO方式（建设-移交-运营等）。亚洲开发银行PPP专家、中国社会组织促进会专家委员会委员孙洁强调说，PPP是一种管理模式，而不是简单的融资方式。而在中信地产副总裁林竹看来，BOOT和BLT等方式，都是PPP的实现途径之一。
20多年前就已经开展的模式，今天有何不一般的意义？
在新的历史时期，PPP对于企业来说意味着重大的机会。林竹认为，中央鼓励公共基金、保险资金参与到PPP项目，项目要求具有自身稳定收益的城市基础设施建设运营。在具体实施方式方面，鼓励基金注资、担保补贴、贷款贴息，这些都是非常具体的PPP实施指引。
国务院总理李克强10月24日主持召开国务院常务会议上强调，积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式。而10月28日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称《办法》），明确提出，地方各级政府要认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式。
贾康认为，PPP会给一些企业提供新的生存发展空间。PPP一般来说项目期限较长，一些企业愿意接受投资回报水平不一定是最高，但可以达到标注底线以上的长期投资回报，以实现企业的可持续发展。
贾康特别指出，PPP最基本的特征就是政府和非政府的主体不是谁高谁低，而是以平等民事主体的身份在一起签订契约。这种契约精神的培育，对政府更有效地转变职能，打造现代国家治理全新的制度安排，有莫大的意义。在过去的合作模式中，由于政府太过强势，导致企业积极性普遍不高，因此发展缓慢。
贾康进一步分析，更重要的意义在于，十八届三中全会带有顶层规划的文件里，实现了一系列的突破。“混合所有制这个概念一定会深刻、长远地影响中国社会化的进程。”贾康认为，PPP打开了在法制化的曲线下，发展混合所有制的重要渠道。
在贾康看来，PPP是一个制度供给方面的伟大创新。它不仅有助于解决地方政府平台的巨额债务问题，而且是改进政府公共服务、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。
产业协同与新城运营
然而，将PPP模式落实在具体的实践过程中，并非易事。贾康在接受21世纪经济报道记者采访时表示，最大的挑战来自于法律，以及各界对PPP的认知、制度创新能力。
据悉，早在2010年12月，中信集团就与汕头市政府签署了滨海新城项目的战略合作框架协议。“一开始我们不是有意识用PPP理论来指导，而是通过4年的实践，才摸索出了契合今天国家提倡的PPP模式。” 中信地产副董事长、总裁宋川表示。
可供借鉴的是，中信方面与汕头市濠江区政府在4年多的时间内，签订了11个大的合同，还包括若干附加协议，是非常庞大的体系，光是合同体系的构建就花了一两年时间。
北京市律师协会房地产专业委员会主任、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员朱茂元解释称，合同体系共分为四个级别。
第一个层级的文件，是中信集团和汕头市政府框架合作协议，以及中信地产公司和濠江区政府关于项目的合作框架协议。
第二个层级的具体操作，是基础性的文件，中信滨海新城项目城市运营协议书，以及投资成本及成本回报的协议性附件。
第三个层级的协议，专门讲苏埃海底通道和统征地建设的投资协议书，以及非统征地的土地一级开发协议书。
第四个层级的协议，是关于隧道如何建设，隧道公司如何组建，将来增值扩股应按什么规则处理。关于土地，一级土地开发如何委托给投资开发主体，如何赋权，将来投资土地开发成本如何顺利回收，发生风险时怎样获得补偿，发生争议如何处理等。
据悉，中信地产和汕头濠江区政府合作方案也在逐步取得立法保障。目前该合作方案已经通过濠江区人大的审议，还有待通过汕头市人大审议。如果说法律重在厘清双方的权利和义务，对于项目成败起决定性作用，那么，在宋川看来，能否实现最终的目标，双方的信任和诚意亦很重要。
未来，在汕头项目中，中信不仅将承担基础设施建设，还将背负产业引入任务。汕头滨海新城项目的定位是生态型汕头南岸新城、现代服务业发达的粤东首邑及亚太高端文化商务休闲之都。旨在依托汕头滨海新城的的生态、健康、旅游、度假业态，打造休闲商务区。
宋川在接受21世纪经济报道记者采访时表示，中信内部会积极进行产业协同。在非金融领域，中信集团拥有横跨50多个行业的协同群体。“把这些行业集合起来，实际上就是让我们在市场竞争中有更多的优势。毕竟是亲兄弟之间联合，比对外联合更容易形成拳头，内部在机制体制上更容易互相协调。”宋川说。类似中信滨海新城这样复杂的开发项目，运营过程中可能对每一个行业机会不同，但各板块将以整体项目的成功为最重要的指导原则。当然，这亦包括和其他公司的合作，打造长期的合作关系。
宋川称，未来城市运营业务将是公司创新业务的一个重要组成部分。并非转型城市运营商，但中信采用政企合作的PPP模式城市运营项目已经扩充到4个，汕头滨海新城项目之外，深圳前海项目、成都天府新区项目和珠海前山河综合整治项目均在进行中。
（《21世纪经济报道》）
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