清华金融评论

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，在全面推进中国式现代化的进程中，财税政策将发挥更为重要的作用。对于2023年我国税收政策改革，北京国家会计学院学术委员会主任李旭红指出，2023年是国内外经济开始逐渐复苏的一年，法治化的现代税收体系将逐步建成，个人所得税存在优化空间，我们要积极参与数字税收规则的制定，发出中国声音，要借助数字化现代技术全面提高税收征管效率。

落实税收法定 增强市场预期

2023年是国内外经济开始逐渐复苏的一年。根据世界银行的预期，预计2023年中国实际GDP增速将达到4.3%。中央经济会议也明确指出，2023年经济运行有望总体回升，要大力提振市场信心，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长，并以更大力度吸引和利用外资。同时，各省份所制定的2023年经济增长目标也大多数高于4.5%。这都反映出经济复苏的预期将带来潜在的经济发展机会。

但是，三年疫情对国内外经济社会所造成的负面影响尚未能完全消除，经济周期的波动具有一定的惯性，2023年宏观经济所面临的风险及挑战仍然存在。总体而言，当前宏观经济政策最为关键的任务是增强市场主体的信心，尽快恢复经济活力。通过制度性的优化为市场主体创造更好的营商环境应该是宏观政策引导经济的重要切入点。因此，面对新的形势，税收政策作为宏观经济调控的重要工具之一，需要适时调整，以进一步发挥积极的财政政策效能。

近十年来，我国一直致力于现代税制改革，积极推进落实税收法定，对于优化税收营商环境、稳定市场预期、促进经济发展发挥了积极的作用。目前，我国的18个税种中已经完成12个税种的立法工作。增值税是我国税收收入占比最高的税种，也是与市场经营行为最为密切相关的税种，但是仍未完成其立法工作。2022年底，增值税法草案提请全国人大常委会首次审议，预计2023年我国将会完成增值税的立法工作。增值税的立法将对增强税制的确定性，稳定市场主体的预期发挥积极作用。随着增值税完成立法，我国法治化的现代税收体系将逐步建成，下一步可以考虑在立法中合理授权国务院一定的税权，以增加税收的弹性，应对经济发展中的一些特殊情况。完善的税法体系将为我国奠定良好的税收营商环境基础，助力我国经济社会高质量发展。

调整税制结构 促进高质量发展

税收制度需要与经济发展水平相互适应，坚持高质量发展这一目标。党的二十大报告明确提出要着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用。根据国际经验，一个现代化的强国，消费在GDP中的占比应该达到70%以上，而消费能力的提升与居民收入分配相关。如果在国民收入分配中居民收入的占比过小，就会限制消费能力的提升，进而会影响消费占GDP的比重。因此，高质量发展的目标与收入分配密切相关，这也成为当前迫切的改革任务。

党的二十大报告指出，“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”明确了初次分配调节的重要方向，这需要我国进一步优化个人所得税制度。

经过了2018年的改革，我国形成了分类与综合相结合的个人所得税制度，对于降低中低收入人群税收负担、促进收入分配公平发挥了积极作用。但是，我国个人所得税税源主要依赖于劳动报酬所得的现象长期存在，部分以劳动报酬所得为主要收入来源的中等收入人群感到税负较重，同时资本所得存在着税收流失的问题。以上都表明了我国个人所得税存在优化的空间及进一步改革的必要性。

目前在大多数经济发展水平较高的国家，个人所得税对劳动报酬按累进税率征收，对资本所得按低于累进税率较高档次的比例税率征收。这反映出劳动报酬是各国调节收入分配的重要税收来源，而资本所得由于其对于经济增长的贡献，以及其具有较强的流动性，现代化的国家通常采用较低的比例税率去维持资本的中性。这在某种程度上反映出我国个人所得税税源主要依赖于劳动报酬所得的现象与国际实践基本符合。

但这并不意味着对资本所得征税没有调整的空间及必要性。资本对于经济增长的贡献是毋庸置疑的，投资能带来就业机会等正面效应。但是资本在企业及资本市场上运转对经济的贡献度，与投资收益及资本利得留存于个人层面对经济的贡献度具有差异。因此，应进一步优化对于资本所得的征税，增强收入分配的调节效应，促进共同富裕。

笔者抽取了55个经济发展水平较高国家的样本进行分析，发达国家个人所得税收入占总税收收入的比重在25%—50%，发展中国家约为13%左右，而我国则低于10%。从某种意义上看，提升我国个人所得税占税收总收入的比重是具有空间的。这就要求一方面提高劳动报酬在初次分配中的比重，不仅有利于促进消费，使我国的经济结构与现代化国家相匹配，也能为我国个人所得税拓宽税源，提高个人所得税占税收总收入的比重；另一方面，加强对资本所得的征税管理，进一步提升资本所得征税在个人所得税收入中的比重，促进我国个人所得税的收入增长。

当然，改革是渐进的，需要综合考虑经济、社会以及征管技术等多方面的因素。因此，可以从三个角度进行渐进式的改革：一是采取分步实施扩大个人所得税综合所得征收范围的方式，扩税基，进一步促进劳动报酬的税负公平。二是采用优化税率级次的方式，进一步缩小中等收入人群的税负差距。三是加强资本所得的税收管理，避免税源的流失，保障税收收入，调节收入分配，促进共同富裕。

优化税收优惠政策  实现精准施策

党的十八大以来，我国持续出台了多项税收优惠政策，为市场主体减负纾困、促进经济发展发挥了积极的作用。但是，随着我国经济逐渐走向稳定的发展周期，优化营商环境、稳定投资预期、增强投资者的信心，是经济可持续发展更为重要的前提。目前，从国内的储蓄规模及全球的资本流动看，资本的存量是充裕的，近年来我国的储蓄率一直呈上升的趋势，因此，当前激活经济活力关键是如何使这些静态的资金转变为动态的经济动能。虽然短期的刺激政策对于市场主体具有激励性作用，但是由于投资回报的周期长，市场退出的成本高，投资者更为关注制度的稳定性。尤其根据国际经验，一般对于经济发展水平较高、市场成熟度较高的国家而言，投资者对于税收激励效应的关注度远低于对其他投资因素的考量。因此，应有效评估阶段性的税收优惠政策，更好精准施策，同时将需要法治化的税收优惠政策与落实税收法定有效结合，进一步增强税制的确定性，促进我国经济实现质的有效提升和量的合理增长。

在优化税收优惠政策方面，首先要强调规模的总体控制。通常一提到税制改革，惯性思维就是增加税收优惠、降低税收负担，但是税收是国家筹集财政收入的关键，只有保障了税收收入，才能保障财政的可持续性，进而更为有效地提高政府治理能力。因此，税收优惠并非是越多越好，而是越精准有效越好。同时，税收优惠本质上是一种税式支出，从支出规模上应该与国家的财力及经济发展水平相匹配。强调规模的总体控制有助于保障财政的可持续性，也有助于夯实税收优惠政策的法定性、精准性及有效性。

其次，应该密切关注税收优惠政策的资金支出流向。虽然有可能由于税收负担的减轻激活了市场主体的活力，但也有可能市场主体的负担减轻了，其却选择了储蓄，并非投资或消费，那么“放水养鱼”的效果就会有所折扣。因此，税收优惠政策不仅需要给市场主体减负，更重要的是释放经济发展的潜能，将税收优惠的资金引导至再流通领域，尤其是促进投资、研发创新、扩大生产规模、增加就业等领域，使税收优惠产生更大的乘数效应。

第三，应该统筹考虑阶段性优惠政策的延续性问题。从经济发展的规律而言，由于跨周期的调整需要，一些阶段性的优惠政策可以适当延续，给予市场主体休养生息的时间及空间。例如，党的十八大以来对中小企业一直坚持实行税收优惠政策，下一步综合考虑财政承受能力和助企纾困需要，可给予中小企业以及服务业等受疫情影响较大行业一定时期的优惠政策延续，并增强精准性针对性。但是，进入新的发展阶段，更重要的是促进市场主体实现正常生产经营，发挥市场在资源配置中的决定性作用，应通过优化资源配置，恢复市场主体的信心，激发市场主体主动作为，而非长期依赖于政策的帮扶。

增强税制国际化  助力国际经济合作

2023年是全球经济复苏与发展的重要时期，我国作为世界第二大经济体，势必在其中发挥更为重要的作用。我国应展现负责任大国担当，积极参与全球治理体系和建设，推进高水平对外开放，深度参与全球产业分工和合作，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系。税收是国际经济联系的重要纽带，税制的改革也需要增强国际化，通过积极参与制定国际税收规则，促进国家间的互利合作，助力国际经济深度融合。

在国际税收领域，一是积极推进“一带一路”国际税收税制改革和征管合作，助力“一带一路”高质量发展。一方面减少税制摩擦，完善我国进口环节增值税和消费税、关税、出口退税等税收制度，助力消除税收壁垒，促进生产要素自由流动，畅通生产要素的国际循环；另一方面促进“一带一路”税收征管合作，积极推进“一带一路”参与国的税收征管数字化转型，全面提高办税效能，优化国际营商环境，助力中国与“一带一路”参与国的经贸往来与合作，推动构建人类命运共同体。

二是积极参与数字税收规则的制定，发出中国声音，维护国家利益以及促进世界收入分配的平等。数字经济的快速发展不容忽视。据统计，截至2022年，我国的数字产业收入规模超过28.7万亿元，同比增长7.3%，数字产业的增加值超过9万亿元，比上年增长8.2%，占GDP比重7.4%左右。世界各国的数字经济发展态势与我国相似，规模及增速也在快速上升，可以预见未来数字经济将会成为全球的主要税源。目前，绝大多数国家达成了以双支柱为基础的应对数字经济全球税收利益重新分配的国际税收新规则共识，并持续进行多轮多国磋商，以推动早日能够与各国国内法衔接并实施落地。2022年12月15日，欧盟理事会完成书面程序，欧盟27个成员国就引入支柱二全球最低税指令达成共识。这意味着欧盟成员国须在2023年12月31日前将指令内容纳入各国国内法中，并在随后财年正式实施。其中，最低税率作为支柱二的关键要素，旨在确保大型跨国企业集团就其在每个辖区经营产生的所得承担最低水平的税负。该最低税率的设定可有效打击税基侵蚀与利润转移行为，遏制税收逐底竞争，有利于减少跨境贸易壁垒，促进区域协调发展，优化全球营商环境。基于此，我国应尽快完善相关税法，提升现行制度适应性，同时优化税制结构和税收优惠政策，衔接好全球最低税与原有税收规则的关系。

三是持续关注应对气候变化的相关税收规则。近年来，国际社会一直高度关注应对气候变化的相关问题，在税收领域也通过制定相应规则以增加碳排放的成本。2022年12月13日，为应对气候变化和防止碳泄漏，欧洲议会和欧洲理事会达成临时协议，确定欧盟将于2023年10月起试运行碳关税，成为世界上第一个征收碳关税的经济体。其核心目的是通过惩戒机制对低碳价国家施加经贸压力。此次欧盟碳关税的实施可促进其与对气候标准要求较低的第三国之间展开公平竞争，进而保持欧盟企业的国际竞争力。碳关税覆盖的行业包括电力、钢铁、水泥、铝、化肥，并扩展至有机化学品、塑料和氢等碳密集行业。我国作为欧盟重要的贸易伙伴，从长远来看，随着欧盟碳边境调节机制（CBAM）不断扩围，我国受到的影响将逐步加大。欧盟在低碳领域不断发力，并通过设计新的规则来提升自身产业的竞争力，可能会削弱我国作为制造业大国在生产成本等方面的优势。对此我国可在关注CBAM与税制设计的同时，通过相关税收政策引导我国企业加速实现碳中和，帮助我国企业在国际竞争中占据更为主动的地位。

技术赋能提高征管效率

税收政策的实施有赖于税收征管能力的保障。而税收征管能力的提升有赖于数字技术的赋能。从增长动能看，近年来我国数字化投资的经济贡献度持续上升，已经逐步超过传统投入贡献度，经济增长的主要动力源加速向数字化方向转型。因此，税收征管能力无论从其面对的征收对象而言，还是其自身的组织系统而言，数字化转型均是其提升效能的必然选择。

2021年《关于进一步深化税收征管改革的意见》印发，经过两年的探索，我国的税收现代化建设工作正在稳步推进。2023年，在即将启动金税四期的背景下，全面推行数字化发票等试点及系统集成的应用，为全面的数字化征管以及打通税企直连奠定了扎实基础。在纳税服务领域，可以通过人工智能化情景的深入应用，使各地税务机关改革创新，更好地为纳税人服务；在风险管理领域，数字技术赋能查找各类偷税漏税疑点，可以有效防范税务风险，进一步保障税收收入依法足额缴纳；在税收分析领域，通过大数据算法算力的提升，精准预测经济运行规律，宏观决策能力有了更重要的支撑。数字化的现代技术将全面提高税收征管的效率。

文章来源：《中国财政》，本文经作者授权转发

本文编辑：丁开艳