清华金融评论

近年来，美立法理念和实践随着国际政治经济格局及中美关系的起伏而变化，给我国对美投资带来一系列挑战。本文分析了美国强化外资审查、强化境外直接融资限制对我国的影响，并提出了应对建议。

开放经济条件下，境外投资是一国统筹境内外市场、优化资源配置、促进经济增长不可或缺的重要手段和路径。总体看，二战以来，美国政府积极为私人企业境外投资提供支持和保护，投资者遇到的规制以制裁为主。近年来，美立法理念和实践随着国际政治经济格局及中美关系的起伏而变化，认为我国对其在经济、金融、科技领域的霸权地位形成挑战，将中国视为需要“扼制”的主要对手，通过加强“国家安全”审查等来强化我国对美相关产业投资的限制，并通过对上市公司的透明度和信息披露要求等限制我国企业赴美上市融资，由此给我国对美投资带来一系列挑战，需要审慎有效应对。

美境外投资规制简析

以制裁为主的多元规制架构

美国政府通过多元化管理架构（海外私人投资公司、国务院、国防部、农业部、财政部、部分独立执行机构及其他联邦政府机构），直接或间接进行对外投资。其境外投资传统上较少涉及行政审批，各私有企业是对外投资的主要主体。

长期以来，美对外投资主要受制裁相关规则的管制。近年来，随着国际局势和美国对外战略变化，美国对外投资审查制度不断强化。美国庞杂的制裁体系下，财政部下设的外国资产管制处是负责经济制裁的重要机构之一，其针对违反美国政治外交利益的特定国家、组织和个人进行资产阻断和贸易限制，并制定和管理针对具体国家的各项制裁方案和“黑名单”。例如，美国主体不可对列入“特别指定国民清单（SDN）”的主体进行投资，且被列入SDN清单的主体在美国境内的资产，或被美国主体拥有（控制）的资产及权益将会被冻结。

相关法规及主要规制内容

美国建立了以《对外援助法》为中心，多层次、多领域管辖的法规体系。2008年1月23日，小布什总统签署的《外国投资和国家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，简称FINSA），确立了美国外国投资审查委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，简称CFIUS）的法定地位。2018年8月13日，特朗普总统签署《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，简称“FIRRMA法案”）；2020年2月13日，财政部发布的与此法案相关的全部规定生效。该法案及财政部发布的规定进一步扩大了“国家安全”的概念范畴。2022年2月4日，美国众议院通过了《2022年美国竞争法案》，提出设立美国国家关键能力委员会，有权审查美国主体开展的“对一项或多项国家关键能力构成不可接受风险”的对外投资。该法案明确，在确定建议列入国家关键能力的物品、供应链和服务时，国家关键能力委员会应对能源、医疗、通信、国防、运输、航空航天、机器人、人工智能、半导体、造船和水等行业进行审查。此举标志着美国对外投资相关法律发生了实质性变化，即美对外投资的审查制度正在落地。

此外，美对境外投资还要求遵守关于反腐败、反洗钱、反垄断等合规要求，其相关法律制度也深刻影响了各国对外投资的行为模式。美国《反海外腐败法》主要制约和惩治美国本土企业以及该法所指的外国企业的腐败行为，主要包括反贿赂条款和会计条款两部分，具有极强的长臂管辖效果。我国应对此保持警惕，防范美国以打击商业腐败之名对全球企业和个人展开调查和诉讼，推行霸权主义。美国建立了世界上较为成熟的反洗钱制度，其立法框架的基础主要是1956年《麻醉品控制法》、1970年《有组织犯罪控制法》以及1970年《银行保密法》，“9·11”事件后美国出台了《爱国者法案》以修正和加强《银行保密法》相关规定，将反洗钱责任扩大到了所有的金融机构，详细规定了机构的一系列反洗钱义务。美国的反洗钱组织结构设置属于分散模式，反洗钱监管分散于财政部、证券交易委员会、税务总署、海关总署、邮政总局以及联邦调查局等相关管理部门，通过部门间合作发现和报告洗钱犯罪的信息，涉嫌犯罪的行为由司法部负责追究……

本文刊发于《清华金融评论》2022年11月刊（总第108期）。

本文编辑：秦婷