作者：清华金融评论
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文/《清华金融评论》资深编辑秦婷
4月2日，证监会会同财政部、国家保密局、国家档案局对《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》进行修订，形成了《关于加强境内企业境外发行证券和上市相关保密和档案管理工作的规定(征求意见稿)》（以下简称《规定》），向社会公开征求意见。此举表明了监管部门坚定推进资本市场开放的决心，有助于短期市场风险偏好改善，也为开展跨境监管合作提供了制度保障。
早在2009年，证监会发布了《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》，经过十多年，相关的法规和制度环境明显变化，市场和监管实践不断深化，前述规定日益不适应新的形势。
尤其是中美贸易摩擦发生以来，美国对于境外企业上市采取了多个严格措施，对中概股影响巨大。其中，以2020年美国国会通过的《外国公司问责法》影响最为严重，《外国公司问责法》对外国公司在美上市提出额外的信息披露要求，但其中一些要求与我国企业境外上市的相关保密规定不符。2021年底，SEC通过了修正案，最终确定了实施细则。近两年，中概股受此影响，市值大幅缩水。近日，美国证券交易委员会（SEC）将多家中概股加入“预摘牌名单”，这使得中美制度磋商迫在眉睫。
在上述背景下，证监会会同财政部、国家保密局、国家档案局对《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》进行了修订。
证监会相关负责人表示，本次修订将为境外上市涉及的相关保密和档案管理工作提供更加清晰的指引，便利有关市场主体依法依规高效开展境外发行上市活动；将指导企业妥善管理涉密和敏感信息，履行好维护国家信息安全的主体责任；也将有助于相关监管部门与境外监管机构安全高效开展包括联合检查在内的跨境监管合作活动，共同维护全球投资者权益。
受《规定》出台的影响，热门中概股普涨。4月4日，叮咚买菜涨超28%，贝壳涨超17%，爱奇艺涨超16%。港股科技股明显反弹，其中，哔哩哔哩收涨13.33%，领跑恒生科技指数，百度集团、京东集团等涨幅均超7%。
对跨境审计监管合作持开放态度
根据SEC要求，外国公司在美上市需要披露的内容包括：1）证明该公司在会计师事务所所在的外国管辖区内不是由政府实体拥有或控制的文件；2）如适用，与VIE结构使用相关的额外披露；3）VIE结构的公司受《外国公司问责法》、后续认定和交易终止规定约束。使用这种结构而“导致额外的外国实体被合并在注册者的财务报表中”，将需要更多的披露。
SEC会将其认为不符合上述披露要求的上市公司，列入“预摘牌名单”，要求其补充披露内容，如果在规定的时间内不能提交则面临退市风险。
鉴于对审计标准的新要求，《规定》首先明确了开放态度，指出境外监管机构在中国境内进行调查取证或开展检查的应当通过跨境监管合作机制进行，证监会和有关主管部门依据双多边合作机制提供必要的协助。
结合跨境审计监管合作的国际惯例，删除了原《规定》关于“现场检查应以我国监管机构为主进行，或者依赖我国监管机构的检查结果”的表述。这体现了中国监管部门对跨境审计监管合作的开放态度，也符合相关国际惯行做法，将为安全、高效开展包括联合检查在内的跨境监管合作提供制度保障。
由此看出，我国的监管部门将配合境外监管机构的审计工作，也明确了我国支持资本市场对外开放的态度，证监会也表示，国家将继续支持各类符合条件的企业赴境外上市，不断深化跨境监管合作。
明确企业信息安全责任
对外开放的同时，也应兼顾安全。在明确对跨境审计监管合作持开放态度的同时，《规定》对企业信息安全责任也进行了明确，为境内企业境外发行证券和上市活动中境内企业、有关证券公司、证券服务机构在保密和档案管理方面提供更清晰明确的指引。
《规定》要求，境内企业以及提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构应当增强保守国家秘密和加强档案管理的法律意识，建立健全保密和档案工作制度，采取必要措施落实保密和档案管理责任，不得泄露国家秘密，不得损害国家和公共利益。
其中，境内企业既包括境外直接发行上市的境内股份有限公司，也包括境外间接发行上市主体的境内运营实体；证券公司、证券服务机构包括境内外证券公司、证券服务机构以及其在境内的成员机构、代表机构、联营机构、合作机构等关联机构。
《规定》要求，境内有关企业、证券公司和证券服务机构，在配合境外证券监督管理机构或境外有关主管部门调查、检查或提供文件资料前，应当事先向证监会或有关主管部门报告。
境内企业经履行相应程序后，向有关证券公司、证券服务机构等提供涉及国家秘密、机关单位工作秘密或者其他泄露后会对国家安全或者公共利益造成不利影响的文件、资料的，双方应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》等法律法规及本规定，签订保密协议，明确有关证券公司、证券服务机构等承担的保密义务和责任。
有媒体报道称，有部分企业为了符合美国上市要求，正在聘请美国会计师事务所作为其主要的审计机构。但是按照《规定》的要求，境外会计师事务所从事境内企业境外发行证券和上市相关审计业务的，也应当按照国家有关规定履行相应程序。境内企业不得向未履行相应程序的境外会计师事务所提供会计档案。
《规定》放松了对相关保密信息的保护吗？
有部分观点认为，《规定》的修订是将国家安全相关的保密内容拿出来让别人查，放松了对相关保密信息的保护。
对此，中金公司投资银行部国际业务负责人许佳解读称，审计师等中介机构的底稿一般并不会包括保密内容，只有在极少情况下，才有可能涉密。此次《规定》修订就极少数潜在涉密的情形，也给予了清晰的程序指引，减少不必要的涉密敏感信息进入工作底稿。
《规定》第三条、第四条、第五条明确，企业在境外发行上市过程中向中介机构及境外监管机构提供、披露资料时需要遵守保密相关法律法规，做好书面说明和备查工作。因此，《规定》实质上重申了企业及中介机构应当审慎对待有关国家安全的涉密敏感信息，如非绝对必要且经过主管部门批准，涉密信息不能进入审计底稿，这毫无疑问是在加强国家安全信息保护和明确责任。
特别地，企业经营中产生的数据安全受到我国网络安全和信息相关监管机构的有效监管。从企业赴境外上市的实践中来看，企业最底层的业务数据，如大规模的客户数据、个人信息、地址定位等，不应该在未获得客户确认的情况下提供给中介机构，更不会被纳入底稿。对于必要的数据出境活动，我国相关监管机构正在对其持续完善及规范，如国家互联网信息办公室已于2021年11月结束《数据出境安全评估办法（征求意见稿）》的公开征求意见等。这些法规本身，已经明确对于国家信息安全、数据安全方面予以规定，和本次《规定》的要求互为补充，分别从不同角度对不同行为予以规管。
也就是说，落实《规定》要求，能够避免涉密敏感信息不当对外提供及进入底稿。即使少量敏感信息确因审计需要进入底稿，也须在提供、保存和接受检查的全链条上按相关规定加以管理和保护，能够保障国家信息安全。
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