清华金融评论

保险业是现代金融业的重要组成部分，不断加强保险监管，是维护金融安全，促进保险业稳定健康发展的一项重大任务。

金融是现代经济的血脉，金融稳，经济稳；金融活，经济活。纵观世界历史，经济大国崛起的过程都离不开金融的强有力支撑，离不开金融市场优化资源配置的重要功能。金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的战略性、根本性大事，对促进国家经济安全、社会安定和政治稳定都具有极为重要的意义。保险业是现代金融业的重要组成部分。深化金融改革，贯彻落实习近平总书记关于金融工作的系列重要讲话精神，不断加强保险监管，是维护金融安全，促进保险业稳定健康发展的一项重大任务。

加强保险市场监管维护市场稳定具有十分重要意义

事关国家经济金融安全和社会稳定大局

保险业是现代金融业的重要组成部分，与资本市场、货币市场有着紧密联系；也是社会保障体系的重要组成部分，与人民群众的生产生活息息相关。随着保险业市场化程度的提高、金融业综合经营趋势的发展，金融市场之间的相互影响越来越大，保险监管面临的风险总量在增加，风险结构日趋复杂，风险跨国界、跨行业、跨机构传递的可能性加大，监管的责任和任务越来越重、难度越来越大。而且，保险业风险具有隐蔽性、长期性和复杂性等特点，如果不能及时加以预防和控制，就会影响金融保险市场的稳定和发展。加强保险监管，防范保险市场运行风险，维护保险市场健康稳定运行，事关国家经济金融安全，事关社会稳定大局，是保险监管部门肩负的重要职责。

事关保险业稳定健康发展的重要保障

经济越发展、社会越进步，保险越重要。党的十八大以来，在党中央国务院的正确领导下，保险业实现了持续较快增长，保险的功能作用日益渗透到经济社会的各个领域和人民生活的各个方面。党中央国务院历来高度重视金融风险防控，习近平总书记强调，要把防控金融风险放到更加重要的位置，强化统筹协调，及时弥补监管短板，坚决治理市场乱象，提升金融服务实体经济的质量和水平。加强保险监管，有效防范化解风险，既是保障广大被保险人的利益的必然要求，也是保险监管机构履行工作职责、维护保险业稳定健康发展的重要保障，还是促进保险功能作用充分发挥，服务建设全面小康社会的必然要求。

事关解决当前保险业的突出问题的现实需要

当前，由于部分保险机构急功近利、贪快求全，保险监管制度有待完善，保险监管中还存在一些短板，对风险的本质和演变的警惕性还不够高，对保险创新业务的监管制度还不够严密，监管机制的统筹协调尚待进一步完善等，保险业在快速发展的过程中仍然存在一些突出风险和问题，主要表现为：在利率环境错综复杂、资产配置难度加大的背景下，少数保险公司发展模式激进，资产与负债严重错配，存在较大的流动性风险隐患；部分保险公司治理结构不完善、内控制度不健全，存在股东虚假注资、内部人控制等问题；行业整体偿付能力保持充足，但个体分化明显，偿付能力下降和处于关注区域的公司数量有所增加，局部风险增大，风险点增多；一些保险机构盲目跨领域跨市场并购，个别保险资管产品多层嵌套，极易产生风险交叉传递。解决当前保险业面临的突出风险和问题，要求保险监管系统切实把思想和行动统一到党中央、国务院对金融保险工作的要求和部署上来，深入做好制度监管漏洞排查，加快补足监管制度短板，全面强化微观审慎监管，清理整顿保险市场秩序，切实担负起防控风险和引导保险业健康发展的责任。

事关适应金融保险监管发展趋势的必然要求

当前，金融保险监管正呈现出新的发展趋势：在金融机构综合经营情况下，监管方式要从单纯的机构监管向功能监管、行为监管方向转变，即针对金融保险产品所实现的基本功能而非金融机构的业务分工来确定相应的监管部门和监管规则，尽量减少监管职能的冲突、交叉重叠和盲区，保持监管政策较强的协调性、连续性和一致性；强调只有发挥好市场在金融资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的监管作用，才能有效提高防范化解金融风险的能力，促进金融安全稳健运行；注重分析金融监管的成本和收益，以最小的监管成本取得最大的监管成效；强调对监管者的问责的力度，防止金融监管的主观性和随意性。我国金融保险业要实现稳定健康发展，就必须适应这些新的发展趋势，以提高监管效能为着力点，立足维护国家金融安全，突出功能监管，更加重视行为监管，加快完善适应发展新形势的现代金融保险监管体系。

当前加强保险监管面临的困难和挑战

党的十八大以来，保险业在党中央、国务院的正确领导下，围绕经济发展中心、服务供给侧改革大局、深化行业体制机制改革、提升监管能力、坚守不发生系统性风险底线，各方面工作不断突破，取得了积极进展。5年来，保费收入实现翻番，2016年达到3.1万亿元，先后赶超德国、法国、英国，跃居世界第3位。保险业服务大局能力显著提升，2016年为全社会提供风险保障2373万亿元，是国内生产总值（GDP）的32倍，是2012年的3倍。偿二代监管制度体系正式实施，偿付能力、公司治理、市场行为“三支柱”现代保险监管框架日趋完善。近来，保险业坚决执行中央经济工作会议和深入贯彻全国金融工作会议精神，深入学习领会习近平总书记关于金融工作的重要指示精神，锚定正确方向，提高政治站位，积极稳妥推进防风险、治乱象、补短板和服务实体经济工作，促进了保险市场的稳健运行，维护了金融安全。在取得成绩的同时，我们要保持冷静的头脑，坚持问题导向，厘清行业面临的严峻挑战，处置紧迫的风险隐患。

保险监管面临严峻的经济形势变化

一是国内国际经济形势复杂多变。一方面，世界经济不确定性已久，复苏之路艰辛。英国脱欧引发政治经济风险，日元大幅贬值，新兴经济体表现各异，对我国保险业“走出去”造成了不容忽视的影响。2016年全球保费增量1500亿欧元，中国贡献了700亿欧元，约占47%。随着我国保险业与全球经济联系的日益紧密，涉外的政治、法律、市场、信用等风险随之增大。另一方面，我国国内经济发展继续保持稳中向好态势，但也存在有效需求不足、经济体杠杆率过高等诸多制约经济发展的风险，是保险业发展过程中必须面对的重大挑战。

二是宏观政策调整较大。今年3月下旬以来，银监会连续发文剑指银行各类经营管理中存在的金融风险，金融严监管步步为营，加之美国继续加息甚至缩表，外患渐行渐近。利率市场持续深化，短期利率波动不断加大，中长期利率预期难度增加，直接影响保险资金的运用水平和资产负债的管理难度，特别是对长期寿险的影响较大。“8·11”汇改之后，央行通过反向的公开市场操作、逐渐收紧对资本外流的控制，不断调整人民币兑美元中间价定价机制来维持汇率的稳定，取得了一定成效，但影响人民币汇率稳定的不确定因素仍然存在，对险资海外投资并购将产生较大的影响。

三是金融市场风险传递。保险资金具有期限长、成本低、规模大、供给稳等多重优势，保险业已经成为资本市场上重要的机构投资者和国家重点基础设施重要的资金提供者。截至2017年8月底，累计发起设立各类债权、股权投资计划733项，合计备案（注册）规模18384亿元。我国保险资金约35%配置于债券资产，债券市场违约事件的增多对保险业来说是极大的考验。一些保险公司权益价格风险最低资本占比高达80%以上，个别公司超过90%，大大增加了潜在风险。另外，网络借贷、互联网金融等风险高发领域，也有可能把风险传递给保险。

保险行业自身存在的问题为监管带来挑战

第一，服务实体经济的能力有待提高。服务实体经济是保险业的本职工作，今年5月，保监会发布《中国保监会关于保险业支持实体经济发展的指导意见》，从风险保障、投资融资、创新服务、改进监管等四方面提出重点政策措施。但是，目前我国保险密度为337.1美元，远低于世界平均水平638.3美元，与发达国家美国4174美元和英国4064美元更是差距甚大；我国保险深度为4.2%，也同样低于世界平均水平6.3%，同期美国为7.3%、英国为10.2%。在人身保障方面，我国寿险保单持有人只占总人口的8%，人均持有保单仅有0.13张，而美国为3.5张、日本为8张。发达国家由保险机制负担的巨灾经济损失份额显著增加，目前基本稳定在30%到40%左右，而我国保险赔款占灾害损失的比率相对较低，主要依靠灾后紧急财政拨款、社会捐助等被动的灾后补偿机制，保险的功能和作用尚未充分发挥。

第二，行业内的风险隐患亟需排除。今年上半年，我国保险业综合偿付能力充足率235%，核心偿付能力充足率220%，显著高于100%和50%的偿付能力达标线，风险总体可控，但风险形势依然比较严峻，局部流动性风险、少数问题公司风险、行业面临的信用风险和数据真实性风险等值得关注。其中，最为突出的就是流动性风险。今年上半年，人身险公司退保金达7795亿元，同比增长44%；退保率达 5.03%，较去年同期增加1.17个百分点。全行业经营活动现金流净额仅为4077亿元，同比减少63.1%。有58家公司经营活动现金流净额为负值，包括财产险公司33家、人身险公司25家。有4家公司偿付能力充足率不达标。

第三，市场乱象存在问题较多。近半年来，保险监管部门专项检查共发现问题2300多个，涉及金额近10亿元。保险行业存在的问题主要为虚假出资、公司治理乱象、资金运用乱象、产品不当创新、销售误导、理赔难、违规套取保费、数据造假等。数据显示，保监会系统上半年共对306家保险机构和447人实施行政处罚，其中罚款6369万元，处罚机构家数、人数及罚款金额分别同比增长31%、18%和21%。此外，重大行政处罚亦有增加，上半年保监会共禁止4人进入保险业，责令13家保险机构停止接受新业务。在未来一段时间内，防风险、治乱象将依然成为金融业主基调。

保险监管工作水平有待提升

一是监管的理念和定位问题。监管定位，影响着政策制定和执行。监管定位出现偏差，政策制定和执行就会跑偏。过去，保险监管在理念和定位上出现了一定的偏差，在市场的发展和安全之间，过度强调促进发展的重要性，把保费增速和行业利润当作衡量监管成绩的主要标准，维护市场稳定不够，进而导致过多顾及一些保险公司的诉求，对市场风险防控、市场秩序、保险消费者权益保护明显不足；政策执行存在不到位、不彻底的情况，监管处罚也有从轻从宽倾向，降低了违规成本，弱化了保险监管的权威性有效性。

二是保险监管制度建设问题。一方面，现有制度对个别产品粗放发展、业务结构失衡、少数公司无序举牌冲击实体经济等问题不敏感，管控错失良机，给不良资本可乘之机；另一方面，有些制度出台前缺乏充足的研究论证，在借鉴国际经验时没有很好考虑中国国情，出台后又对执行效果没有进行有效的后续跟踪评估，滞后于市场变化，对新技术、新领域、新业务的特征理解不深，影响了监管效率。

三是监管工作责任和能力问题。严监管是审视保险监管责任是否到位检验标准。保险监管责任心不强，甚至不敢担责，绕着问题走，导致监管宽松软。监管不严的另一个原因是监管能力不足。一些监管操作时对问题抓不到本质、抓不住关键，导致有的措施治标不治本，针对性和操作性不强。大数据、云计算、移动互联网、人工智能等现代信息技术在保险业的运用，有利于增强保险监管的科学有效性，但保险监管的专业性和知识储备存在短板，特别是非现场监管和跨市场领域的监管，影响了新技术的及时引进和有效运用。

提升保险监管能力  维护金融稳定的路径选择

保险行业事关千家万户，保险监管事关社会全局。当前，保险改革和监管还存在问题和挑战严峻，保险监管责任重大。当前和今后一个时期，保险监管要紧紧围绕服务实体经济、防控风险、深化改革三项任务，强化保险监管，健全现代保险企业制度，完善保险市场体系，加快转变发展方式，使保险业真正成为促进经济发展、维护金融安全、改善民生保障、创新社会治理的重要力量。

坚持党对金融工作领导，确保金融保险事业始终行进在正确的道路上

党的领导是做好金融保险监管工作的首要前提和政治保证。金融保险监管必须进一步提高监管的政治站位和政治定位，牢固树立和自觉践行政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威，始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，从巩固党的执政地位、维护国家金融安全的高度，深刻认识做好金融保险监管工作的重要意义。同时，要站在党和国家事业发展全局和战略的高度，坚定信心、知难而进、真抓实干，引领保险业协调推进“四个全面”战略布局，统筹推进“五位一体”总体布局，在服务于实现中华民族伟大复兴中国梦的伟大进程中发挥积极作用。

坚持正确的监管定位和监管从严，弥补监管短板

明确金融保险监管定位是做好监管工作的“纲”，纲举才能目张。监管要明确自身的职责定位，切实履行好监管责任，坚持依法监管、科学监管、全面监管、协同监管,彻底厘清监管与发展的关系，彻底摒弃本位主义和“父爱主义”的错误观念，坚持“监管是核心职能、做好监管是首要任务、做不好监管是失职渎职”这一理念不动摇，决不能以任何理由放松监管、懈怠监管。同时要坚持监管从严。从严监管是维护监管权威、履行监管职责的重要条件。只有从严监管，才能形成正确的市场预期和导向，维护正常的市场秩序。金融保险监管必须坚持“严”字当先、敢于亮剑、敢于碰硬，勇于“揭盖子”“打板子”，坚持严罚重处，始终保持整治保险乱象的高压态势，牢牢守住不发生系统性风险的底线。要进一步完善监管制度，健全监管体系，补齐监管制度短板，织密监管规则，填补监管漏洞，建立健全符合我国国情的金融保险监管制度体系，加强功能监管，强化行为监管，切实提升监管的专业性、统一性和穿透性。

更加注重防范化解风险，坚守风险底线。风险防范是金融业发展永恒的主题。当前保险行业面临的风险形势错综复杂，保险监管工作面临的形势十分严峻。保险监管必须以时不我待的决心和勇气，坚持审慎监管、稳妥处置风险，强化问责体系，有效防范和及时化解潜在金融风险，牢牢守住行业风险底线，切实维护行业安全稳健运行。一是要增强忧患意识、责任意识，居安思危、未雨绸缪，坚持将防范化解风险作为金融工作生命线，把存在的问题分析得更透彻一些，把应对的措施准备得更充分一些，紧紧抓住坚守风险底线这个根本；二是要切实增强做好保险工作的紧迫感，要继续完善保护保险消费者合法权益的长效机制，做好群众信访工作，把问题和矛盾解决在萌芽状态；三是要坚持内紧外松，稳妥审慎做好重点问题公司风险处置工作，杜绝出现“处置风险的风险”。

强化责任担当，加快推进监管队伍建设。加强监管干部队伍建设是保险监管事业发展的有力人才支撑和坚强组织保障。面对严峻的形势及繁重的监管任务，保险监管系统要强化责任担当，加快推进保险监管队伍建设。一要切实加强监管干部队伍的党建工作，增强党领导保险工作的能力，抓好领导班子建设，强化对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督。二要切实加强监管干部作风建设，坚决落实中央八项规定和反四风精神，推动工作向高标准看齐。三要通过干部调训、干部选学、集中培训、境外培训、党校培训等，不断加强保险监管队伍的理想信念教育、党性教育和纪律教育，不断强化责任意识和担当精神，不断强化对市场新情况新问题的研究；大力培养、选拔、使用政治过硬、作风优良、业务精通的保险监管人才，特别是要注意培养保险高端人才，努力建设一支德才兼备的高素质保险监管人才队伍。

（周延礼为中国保险监督管理委员会原副主席、清华大学五道口金融学院理事。本文编辑/丁开艳）