清华金融评论

文/ 中国人民银行济南分行货币信贷管理处副处长李伟、经济师牛玉莲

农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点以来增长较快，但是在经济下行形势下，“两权”抵押不良贷款压力同时加大，如何流转处置抵押物是其中最关键环节。本文作者就此问题在山东进行了专项调查，提出了一些针对性的破解方法。

2015年，国务院印发出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，全国人大常委会同时授权在278个“两权”抵押贷款试点县（市、区）暂时调整实施有关集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定，为试点地区稳妥推进“两权”抵押贷款业务奠定了法律基础。通过对山东试点地区的调查发现，2016年以来，山东“两权”抵押贷款增长较快，但在经济下行形势下，“两权”抵押不良贷款压力同时加大，如何流转处置抵押物是其中影响的最关键环节。

流转处置“两权”抵押物面临的困难问题

首先，市场供需的特殊性不利于抵押物流转处置。“农地”方面，抵押物处置承接方须具备相同或相似的生产经营条件，同时考虑抵押物地理位置、面积大小、周边市场等因素，有能力接手的群体范围较小，处置的不确定性较大。如试点地区的一家农商行反映，因处置抵押物对承接方的要求较高，其1笔100万元的“农地”抵押不良贷款，法院3次拍卖均流拍。“农房”方面，《房屋登记办法》（中华人民共和国建设部令第168号）第八十七条规定，“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定的除外，房屋登记机关应当不予办理”，由此将受让人范围限制在房屋所在地村集体经济组织内。碍于农村乡土人情，除非借款人自愿，“农房”抵押物流转处置难度大。从供给角度看，《农村土地承包经营权流转管理办法》（中华人民共和国农业部令第47号）第八条、第十三条规定，“没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地”，“受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意”。银行普遍反映，在二次流转经营权时再去取得承包方同意，很容易引发其不理解、不配合，进而影响抵押物流转处置。

其次，当前租金支付惯例，使银行流转处置“农地”抵押物面临较高时效要求。山东土地承包经营权主要以出租方式流转，借款主体获取承包土地的经营权期限较长，但流转双方考虑到规避通货膨胀损失、分散财务支出等因素，租金支付基本采用“一年一付”的惯例，有的按一定重量的小麦换算成货币计价，有的直接以货币计价定期变更（如3～5年一变）。这就迫使银行流转处置抵押物时，须在借款主体向承包方支付下年度租金前完成，最长有效流转处置时间为1年，而实际处置中时间往往更短，极易出现“到期后借款主体拖欠租金、承包方收回土地”的情况，结果是金融机构抵押权难以存续。

同时，流转交易市场建设不完善，抵押物流转处置面临信息不对称的障碍。当前正在推进建设的土地承包经营管理信息系统主要是对农户确权登记颁证信息的管理，尚未涵盖相关流转交易信息。试点地区虽然都建有农村产权流转交易平台，但目前仍主要限于为供需双方提供转出、转入信息发布，尚未分类建立健全市场供需双方的信息数据库，难以解决供需双方信息不对称的问题。部分试点地区“两权”抵押物二次流转处置交易仍处于探索起步阶段，供需双方难以突破信息不对称的障碍。

另外，流转处置价格博弈，阻碍抵押权顺利实现。一是当前流转交易市场的价格发现作用未有效发挥，抵押物价值评估没有统一规则，不同位置、品质、有不同地上附着物的抵押物，流转处置价格难以在交易双方间达成共识。如部分试点地区银行反映，在处置承包土地的经营权及地上附着的抵押物时，遭遇了抵押物承接方压价太多而难以成交的情况。二是市场形势变化和地上附着物等的毁损折旧，对抵押物处置价格产生影响，可能加剧流转难度。三是根据《财政部关于印发〈银行抵债资产管理办法〉的通知》第五条、第十八条至第二十一条的相关规定，用“两权”抵押物作为抵债资产即“以物抵债”时，须对抵押物进行严格的资产评估，“原则上应采用有保留价拍卖的方式”处置，“原则上不得对外出租”，“不得擅自使用”，在价格发现机制尚未健全，公允市场交易价格难以形成的情况下，银行在抵债资产拍卖中以市场价格为基础的价格底线，使其在价格博弈中不能适当下行，影响成交处置。同时，根据《商业银行资本管理办法（试行）》，若2年内金融机构对抵债资产不能处置完毕，应按1250%的比率计入加权风险资产，将严重影响资本充足率。

最后，金融机构批量转让“两权”抵押不良资产的范围和合作对象，受到监管政策限制。批量转让是指金融企业对一定规模的不良资产（10户/项以上）进行组包，定向转让给资产管理公司的行为。根据《财政部银监会关于印发〈金融企业不良资产批量转让管理办法〉的通知》第三条的规定，不良资产批量转让的受让方为四家国有资产管理公司和本省范围内合法设立的资产管理或经营公司，使银行批量转让不良资产的合作对象受到限定；同时该办法第八条明确“个人贷款不得进行批量转让”，而“两权”抵押贷款中，“农房”抵押贷款全部为农户个人贷款，“农地”抵押贷款中农户和部分家庭农场、专业大户的贷款也为个人贷款，银行对这些贷款形成的不良资产，无法进行批量转让。

山东的实践探索与经验

对于“两权”抵押贷款试点，全国人大常委会暂时调整实施相关法律的截止期限是2017年12月31日，在两年试点工作期间如何解决“两权”抵押物流转处置难问题并形成一套可复制、可推广的流转处置模式是试点地区重点探索的工作内容之一。自国务院印发45号文以来，山东13个试点地区结合实际，探索形成了多种抵押物流转处置的风险防范措施：

创新四类风险分担机制，帮助金融机构打消抵押物处置难顾虑。山东省农业融资担保有限公司为试点地区“两权”抵押贷款业务提供融资担保，目前已在3个试点县完成业务对接。同时，13个试点地区均承诺财政出资建立“两权”抵押贷款风险补偿金，对风险贷款按30%～100%等不同比例进行补偿。部分试点地区将“两权”抵押贷款纳入“政银保”贷款保证保险范围，通过政府补贴一部分，银行让利一部分，被保险人自己缴纳一部分建立资金赔付蓄水池，先行支付蓄水池资金赔付，超赔部分由保险公司和银行按9：1共担。通过开办“两权”抵押贷款保证保险，提高贷款增信措施，分散贷款风险。另外，山东探索抵押物临时收储机制，鼓励试点地区建立政府牵头、社会资本参与的农业收储公司，依法承担临时收储和抵押物处置等职能。

创新信贷产品，提前找好抵押物处置下家。金融机构运用就地消化、促进流转的思路，围绕抵押物处置设计开发信贷产品，2015年12月以来，山东省推出“双保惠农贷”“结对融”等信贷产品，贷款办理时就找好抵押物接手下家，若到期借款人违约，接手下家代为偿还贷款后，获得抵押的承包土地的经营权或农民住房财产权。截至2016年7月末，山东累计发放“双保惠农贷”137笔，金额7631万元；“结对融”75笔，金额780万元。

建立经营权储备“项目池”，为二次流转处置提供便利。结合经营权流转处置承接方须具备相同或相似生产经营条件的特性，在试点县武城县探索建立了“农地”抵押贷款风险防范“项目池”，在该县新型农业经营主体中选择优质主体，为承接“农地”抵押风险贷款经营权提供储备。借款人申请“农地”抵押贷款时，即在项目池中选择一到两家经营范围相同或相似的主体作为承接储备主体，签订贷款承接意向协议。若贷款出现不良，借款人与承接主体通过农村产权流转交易平台签订经营权再流转合同，承接主体按借款人与农户的原合同支付农户租金，用原借款人的地上附着物收益或应向原借款人支付的基础设施租赁费等偿还银行贷款。截至2016年7月末，该县已筛选归集入池优质主体52家，6家入池主体与5户新型农业主体签订承接意向协议，涉及贷款金额315万元。

加强与村委等相关主体部门的协调联动，解决“农房”抵押处置难题。从保障借款人居住权和畅通流转机制两个关键环节入手，山东省在试点地区开展了系列工作，比如通过由直系亲属或亲戚出具提供住所承诺书，协调村委由借款人购买或租住本村廉价闲置农房等方式，解决农房处置后借款人居住问题。另外，试点地区推动该县成立由法制局、司法、国土、房管、法院等部门及所在镇街、村集体组成的抵押物处置工作协调小组，协调处理农民住房财产权抵押处置问题，明确可采取所在集体经济组织成员间受让、仲裁机构仲裁、法院诉讼裁决等方式处置抵押物。

“两权”抵押贷款相关政策建议

抵押物处置是“两权”抵押贷款试点工作的核心，能否探索出一套规范、有效、符合“两权”特点和市场需求的抵押物处置机制，是影响试点工作结果的重要因素之一。从山东的试点实践看，提前找好抵押物处置下家、建立储备“项目池”等做法，对于当前缓解市场供需特殊性、信息不对称等问题发挥了积极作用，但从长期来看，根本上仍需通过修改相关法律法规，培育抵押物处置的良好生态环境进行破解。因此，建议从短期和长期两个层面努力，健全完善“两权”抵押物流转处置工作机制。

短期内，尽快完善试点基础条件，提高“两权”抵押物流转处置效能。一是建立专业的、完善的农村产权流转交易市场。加快推进流转交易信息系统建设，实现多级联网查询；分类建立流转交易“需求管理池”，加强与专业评估机构合作，统一流转交易信息、各类产权成交价格发布，促进形成有效的流转处置承接方储备库和抵押物价格发现机制。二是发挥政府财政资金引导作用。适当减免抵押登记、流转交易评估环节收费；省、市、县三级财政共同建立风险补偿资金，补偿金融机构“两权”抵押贷款损失，有条件的县（市、区）进一步加大风险补偿力度，实行贷款贴息；财政出资加快推进农业融资担保公司建设，缓释抵押物流转处置难风险。三是探索开展多种处置方式。对“两权”抵押贷款不良率较低的地区，由金融机构作为主体通过市场化机制进行消化处理。对不良率高的，由政府财政注资或引入社会资金方式，成立专门收储农村产权抵押物的资产管理公司或收储公司，并通过自营、出租、培育新型农业经营主体经营等方式，有效盘活抵押资产。探索以经营权入股农业经营主体开展抵押贷款的融资模式，增加实现抵押权的安全保障。四是加强部门间合作，开展多层次的政策宣传，消除流转处置过程中的各方顾虑。五是强化农村信用体系建设，降低抵押物流转处置道德风险。

长期内，推动修改相关法律法规，培育“两权”抵押物流转处置良好生态环境。一是针对农民土地处置权受限的现实，建议修改完善《物权法》《担保法》《农村土地承包法》等法律法规，重新界定“两权”内涵，在保证土地集体所有制前提下，尽量延长农民土地承包权年限，放宽宅基地使用权处置受让范围，赋予农民完整的土地使用权、收益权和处置权能，实现集体土地使用权和国有土地使用权抵押流转的平等地位，推动“两权”在经济交易中转换为可“流动性”的资产。二是针对“两权”评估价值地区间差异大且易出现较大波动性情况下，金融机构不良资产处置价格和方式、受让对象、合作主体等受到监管限制的现实，建议修改《银行抵债资产管理办法》《金融企业不良资产批量转让管理办法》等制度，赋予金融机构流转处置“两权”抵押物的灵活处置权，增强其开展“两权”抵押贷款业务的内生动力。

本文编辑/王蕾