清华金融评论

文/中国银行国际金融研究所研究员 高玉伟

本文编辑/丁开艳

“十三五”规划明确提出，未来5年，我国要加强金融宏观审慎管理制度建设。本文分析供给侧背景下我国宏观审慎政策框架建设的主要内容，并在梳理海外经验的基础上，对该框架建设提供建议。|

建立金融宏观审慎政策框架，是我国总结国际金融危机以来国内外金融发展和监管的宝贵经验提出的一项重大任务，对于推动金融供给侧改革、维护金融稳定、跨越“中等收入陷阱”、全面建成小康社会十分重要。下一步，我国要完善防范系统性金融风险的逆周期政策工具体系，逐步建立健全金融综合统计、风险监测与管理体系以及应急响应与危机救助机制，做到全覆盖、有对策、真管用。

完善宏观审慎政策框架是金融监管改革的重要内容

宏观审慎政策框架的概念最早产生于20世纪70年代。2008年全球金融海啸爆发后，各国逐渐认识到金融顺周期性和跨市场风险传染会对经济金融稳定带来冲击。为有效防范系统性风险，2009年二十国集团（G20）峰会讨论并决定推行宏观审慎政策框架。目前，国际上常用的宏观审慎政策（MPP）概念包括宏观审慎管理的政策目标、评估、工具、传导机制与治理架构等一系列组合，与货币政策、微观审慎政策并列。

货币政策和传统金融监管无法有效应对金融顺周期性和跨市场风险传染

从微观层面看，个体稳健不等于整体稳健，金融顺周期性、跨市场风险传染可能会加剧整体不稳定性，从而产生系统性风险，而传统金融监管的核心是保持单一金融机构的稳健。从宏观层面看，即使通胀保持低位平稳，金融资产价格波动仍可能很大，即价格稳定并不等于金融稳定，而传统货币政策的核心是保持物价稳定。2014年9月到2015年9月一年内，我国居民消费价格指数（CPI）同比涨幅基本保持在2%以下的较低水平，但股市却经历了大涨大跌，上证综指从2200多点上升到5100多点，然后一度下跌到2900多点，虽没有引发系统性风险，但市场恐慌情绪蔓延，部分投资者损失惨重。在货币政策和微观审慎政策之间，存在防范系统性风险的空白，亟须从整体和宏观层面评估和防范系统性风险。而宏观审慎政策框架的核心正是为了从宏观逆周期视角采取措施，防范由金融顺周期性和跨部门传染导致的系统性风险，进而维护经济金融稳定。

通货膨胀目标制未能有效防范金融危机

为了使通货膨胀稳定在较低水平，一国货币政策有时会缺乏应对宏观经济金融环境变化的主动性，并且前瞻性、灵活性和针对性不够，纵容了金融资产价格泡沫的膨胀，集聚了复杂、巨大的金融风险，最终可能导致危机爆发。这表明，央行不能只负责实现低通胀，还要保持金融稳定，以防出现危机，完善宏观审慎政策框架正是为了履行这一职能。

“十三五”规划提出加强金融宏观审慎管理制度建设

《2009年第三季度中国货币政策执行报告》首次提出，将宏观审慎管理制度纳入宏观调控政策框架。中国人民银行货币政策委员会2009年第四季度例会明确提出，要研究建立宏观审慎管理制度，有效防范和化解各类潜在金融风险。“十三五”规划建议进一步提出，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。可见，在供给侧改革背景下，完善宏观审慎政策框架将成为我国新一轮金融监管改革的主要方向和重要内容，在整个金融监管框架中也将占据越来越重要的地位。

中国构建宏观审慎政策框架的探索

在国际金融危机爆发之后，2009年7月我国开始着手研究并推动宏观审慎政策框架。2010年末，中央经济工作会议正式引入了宏观审慎政策框架的用词。“十二五”规划明确提出，构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。2011年国务院政府工作报告指出，健全宏观审慎政策框架，综合运用价格和数量工具，提高货币政策的有效性。近期公布的“十三五”规划对此进一步做出部署。具体而言，近几年中国探索宏观审慎政策框架的努力主要表现在：

宏观层面，引入社会融资总量和修订广义货币供应量（M2）指标

2011年初，人民银行工作会议首次提出社会融资总量的概念；当年10月起，将非存款类金融机构在存款类金融机构的存款和住房公积金存款纳入M2统计范畴。社会融资总量概念和M2的扩充统计，使得货币政策调控内涵发生了相应的变化，对商业银行等机构产生了一定影响。同时，金融监管上强调资本充足的自我约束，在测算资本时引入逆周期因子，并根据经济增长需要进行逆周期的合意贷款管理。

行业层面，通过信贷政策引导贷款投向

在房地产调控中，落实差别化住房信贷政策，合理确定按揭贷款乘数、利率等，积极引导住房消费，抑制投机性购房需求；在工业领域，坚持有保有压，支持信贷流向战略性新兴产业，限制融资平台、产能过剩行业的信贷获取。

金融机构层面，实行差别准备金率

2004年，鉴于当时一些贷款扩张较快的银行资本充足率及资产质量等指标有所下降，我国借鉴国际经验，开始对金融机构实行差别存款准备金率制度。2011年，人民银行建立了更规范、更完善的差别准备金动态调整机制。2014年，人民银行引入定向降准考核机制，对满足审慎经营要求且“三农”或小微企业贷款达到标准的银行实施优惠准备金率，并按年考核、动态调整，引导商业银行改善优化信贷结构。2016年2月25日，人民银行在考核后取消了部分银行享受的优惠准备金率。近几年的实践表明，差别准备金动态调整工具是一个有用、有效的宏观审慎政策工具。在这一工具的管理下，对“三农”、中小企业等薄弱环节的贷款有所保障，抗风险能力逐步增强。

建立宏观审慎评估体系（MPA）

2015年12月，人民银行发布关于部署完善宏观审慎政策框架的公告，要从2016年起将现有的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制升级为“宏观审慎评估体系（MPA）”，且宏观审慎资本充足率是评估体系的核心。MPA保持了宏观审慎政策框架的连续性、稳定性，同时还具有以下新特点：一是更全面、更系统，涵盖了资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行七方面的情况；二是从关注狭义贷款转向广义信贷，将债券投资、股权及其他投资、买入返售资产等纳入其中；三是按月进行事中事后检测和引导，更多地发挥金融机构自律机制的作用；四是重点考察利率定价行为，旨在约束非理性定价，避免恶性竞争。

在构建宏观审慎政策框架的实践中，中国有很多理论和实践上的创新，宏观审慎政策框架对于减弱“三期叠加”效应起了重要作用。但未来仍面临很多挑战，包括监管协调不足、金融统计体系不健全、宏观审慎政策工具创新比较滞后等，因此依然有待改进和完善。

宏观审慎政策框架的国际经验及其比较

近几年，G20峰会、国际清算银行（BIS）、巴塞尔委员会等都对宏观审慎政策框架给予了高度关注，特别是巴塞尔协议Ⅲ将逆周期资本缓冲、杠杆率、流动性覆盖率、净稳定融资比率等引入监管，加强对资本和流动性的监管。与此同时，主要经济体都在大力推动宏观审慎管理方面的改革。

美国宏观审慎政策框架

2010年7月，美国颁布《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，全面改革金融监管体系，建立了宏观审慎政策框架。主要政策措施包括：一是设立金融稳定监督委员会（FSOC），负责识别和应对系统性风险，促进市场自律；二是强化美联储对系统重要性金融机构的监管职能，要求其制定宏观审慎监管标准；三是授权美联储制定系统重要性支付、结算、交收体系的监管标准，并与商品期货交易委员会（CFTC）、证券交易委员会（SEC）共同实施监管；四是建立有序的金融机构破产清算机制，由联邦存款保险公司（FDIC）和美联储共同负责系统性风险处置，包括大型金融机构的破产清算；五是在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局（CFPB），行使金融消费者权益保护职责。

此后，美国金融监管机构不断完善其宏观审慎政策框架。首先，流动性管理方面，2014年9月，美联储等首次对大型金融机构设置最低流动性标准，从2015年1月1日起生效，并要求所有银行在2017年1月2日后完全达到流动性覆盖率要求，比巴塞尔协议Ⅲ的要求提早了两年。其次，资本管理方面，2014年12月，美联储针对美国全球系统重要性银行，提出了一项基于风险的附加资本框架建议，将附加资本占风险加权资产的比例设为1%～4.5%。除静态的资本规定外，美联储对系统重要性银行每年实施前瞻性全面资本分析与审核（CCAR），并要求进行专门定制的监管压力测试。2015年12月，美联储同货币监理局及FDIC提议，推行“逆周期资本缓冲”，针对银行额外资本缓冲的要求，最高可能达到银行经风险调整后美国信贷资产的2.5%。最后，紧急贷款援助方面，2015年底，美联储通过了紧急贷款限制规定，禁止向无偿付能力的机构提供紧急援助，而且在“惩罚利率”高于市场利率的情况下才能使用紧急贷款，且每隔6个月审核贷款计划是否应结束。

欧盟宏观审慎政策框架

首先，推动建立体制机制。2009年6月，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》方案，成立欧盟系统性风险委员会（ESRB），负责协调实施宏观审慎政策。2012年底，欧盟委员会提出新的金融监管改革路线图，并据此建立了欧洲单一监管机制（SSM）。2013年底，欧盟就“单一清算机制”（SRM）达成一致，并于 2015年正式生效实施。SRM是SSM的必要补充，SRM将加强欧洲经济与货币联盟体系的稳定性，保证在银行联盟中决策原则和工具应用的一致性。

其次，完善政策工具箱。2014年初，欧盟开始实施“资本要求指令四和资本要求监管条例”（CRD Ⅳ/CRR），搭建起统一的银行业宏观审慎管理框架，赋予了宏观审慎管理部门一系列政策工具。主要包括：一是CRD Ⅳ，包括逆周期缓冲、系统重要性机构缓冲和系统性风险缓冲这三类资本缓冲工具，规定了普通股一级资本占风险加权资产的比重，同时明确将巴塞尔协议Ⅲ第二支柱用于宏观审慎管理；二是CRR，包括成员国灵活处置工具（NFM）以及与房地产相关的宏观审慎管理工具两类；三是各成员国国内法律规定的其他工具。

最后，提出应对银行危机的措施。2015年1月，欧盟制定的《银行复苏和清算指令》（BRRD）正式生效。这一指令提供了一个共同的有效工具以预先确定银行危机，并有序管理失败的信贷机构和投资公司，协调和完善危机处理措施，确保股东和债权人按所占份额支付。

英国宏观审慎政策框架

英国在国际金融危机之后，推出了一系列的金融监管改革措施，打破了原有的“三权分立”监管模式，逐步构建起宏观审慎政策框架。主要政策措施包括：一是在英格兰银行董事会下设立金融政策委员会（FPC），负责制定宏观审慎政策，定义、监测和应对系统性风险；二是将原金融服务局拆分为审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA），后者作为独立机构负责PRA监管范围以外的金融机构以及金融行为监管，促进市场竞争和保护消费者权益；三是赋予金融政策委员会指令权和建议权；四是赋予英格兰银行审慎监管系统重要性金融基础设施的权限，强化其处理危机的能力。2014年1月，英格兰银行进一步发布《补充资本要求政策》，明确了逆周期资本监管要求。

可见，主要经济体宏观审慎政策框架虽有所不同，但也呈现出一些共同特征：一是注重完善组织架构；二是强化中央银行在宏观审慎政策框架中的核心地位；三是建立更宽泛的宏观审慎监管范围；四是实施应对金融顺周期性和系统性风险的监管措施；五是建立有效处置金融风险和应对危机的机制。这可为我国完善宏观审慎管理提供参考。

完善宏观审慎政策框架的建议

目前，我国虽在构建宏观审慎政策框架上取得了一些进展，但在政策工具、覆盖范围、监管协调、执行效率等方面还存在明显不足。“十三五”期间，我国在借鉴国际经验的基础上，应重点结合自身经济金融发展阶段的特点，围绕供给侧结构性改革这一主线，着力完善体制机制，明确各部委职责划分，提高监管协调效率，搭建严密的宏观审慎政策框架，在防范系统性风险上形成合力，守护好金融稳定。

第一，防范金融市场大幅波动，避免跨市场风险传染。2016年一季度，国内经济下行压力较大，金融形势严峻复杂，股市依然比较脆弱，汇市面临一些不确定因素，债券市场违约增加，部分城市房价上涨较快，这要求宏观政策在稳增长的同时，注重防范金融风险。一是提高对风险跨市场交叉传播的识别和处置能力，建立风险识别和市场动荡预警机制，形成动荡时期各监管部门协调机制。二是研究我国作为经济大国在开放条件下货币政策的溢出效应和回溢效应，重视主要经济体之间货币政策协调，设置必要的金融“防火墙”，促进内外部平衡。

第二，提升金融监管协调层级和效率。宏观审慎政策框架重在应对系统性风险，涉及多个金融子行业和多个金融监管部门。在中国现行体制下，完善宏观审慎政策框架仅强调一行三会的职能是不够的，还必须在强化金融监管协调上出实招。建议由国务院层面负责统筹构建宏观审慎监管框架事宜，明确一行三会各自的宏观审慎管理职权，同时以原有的应对金融危机小组等临时机制为基础，在国务院办公厅下设专门负责金融监管协调的司/局，具体执行跨部委跨行业宏观审慎政策出台、政策工具调整等事项，协调督促有关政策的落实。

考虑到2013年8月我国已推出了金融监管协调部际联席会议制度，但在2015年6月—8月股市大幅震荡时并没有有效发挥应急救急作用，建议新成立的金融监管协调司/局参与到这一协调机制中，同时可参考货币政策委员会的运作机制，成立与货币政策委员会并行的金融稳定委员会，作为议事咨询机构，每季度定期开会研究宏观审慎工具的设置与运用。在加强机构监管的基础上，更加注重功能监管和行为监管，逐步统一相同功能金融产品和相同业务属性金融服务的监管标准，减少监管套利和监管真空，为金融机构适应监管转型提供适应期和缓冲空间。

第三，建立及时有效的金融信息共享机制和预警机制。赋予新成立的金融监管协调司/局更强职能，统筹推动构建金融业综合统计体系，在一行三会现有调查统计部门的基础上，大力改造提升现有金融统计系统，逐步建立起覆盖所有金融机构、金融控股公司、金融基础设施、各类投融资行为、互联网金融、跨境金融交易甚至民间金融等的数据收集体系。在此基础上，建立一个集中、统一、高效的金融信息资源库，推动跨部门的信息资源共享水平。通过召开金融稳定委员会例会和宏观审慎管理部际协调会，定期沟通各监管部门之间的监管信息，实现监管信息资源共享的多渠道、常态化，发挥大数据在提升宏观审慎管理效能中的作用。深入推进金融机构稳健性现场评估，提升评估广度与深度，积极运用压力测试等手段，提高前瞻性。

第四，完善金融风险处置责任与机制。近几年，类似信托兑付风波、云南泛亚事件、e租宝事件、非法集资等各类风险事件频发，给相关机构和投资者造成重大损失，甚至危及社会稳定。建议推动明确中央部委和地方金融监管职责和风险处置责任，完善中央和地方金融监管工作协调机制，逐步确立各类金融风险事件的处置规程，真正做到依法依规，有序化解金融风险，提高处置效率。要坚持市场化原则，推动建立健全金融机构破产法规和制度，加强行政退出与司法破产之间的有效衔接，推进金融市场退出机制常态化、规范化。