作者：清华金融评论
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文/中国行为法学会副秘书长、清华大学五道口金融学院兼职硕士生导师 金维虹
本文编辑/丁开艳
正确地认识和理解经济发展和法律实施的关系，对于做好法律实施工 作会有极大的帮助。本文认为，经济发展与法律实施之间存在四大关系：前后关系、保护关系、间联关系、反作用关系。只有打通经济政策、行政法规与法律的内在 联系，形成有效、完整的法律体系，才能实现法治经济和建设法治政府的目标。
经济发展与法律实施是个极有现实意义的大题目，笔者从经济工作实践的角度解析经济发展与法律实践的四大关系。
前后关系
所谓前后关系，就是经济发展先行，法律实施跟上，体现出一种明显的前后关系，而且是步步为营，是紧随其后，而不是离得很远。前后关系实质上是讲经济发展与法律实施的逻辑关系和各自所处的地位，是一种实践与理论的关系。
就经济发展而言法律是不可以先行的。有分析主张在一定条件下法律是可以先行的，这是不妥的。任何一种将法律超前的想法和做法都是错误的。
首先，从经济层面看，经济发展的规律决定经济发展必须先行。
经济发展的最大特点是它的实践性，而法律的最大特点是有着较强的理论性，法律就是对经济实践的理论总结。通常说要符合法理，实际上说的是法律就是把经济实践上升到理论。
经济发展至少有三个规律性的特性：
第一，经济发展的阶段性，一般有低级阶段、中级阶段、高级阶段，也会有平稳阶段、动荡阶段等。因此，经济发展的不同阶段需要不同的法律实施，决不能用高级的法律实施放在经济发展的低级阶段。
第二，经济发展的周期性，经济发展通常有扩张→衰退→萧条→复苏，四大环节而形成一个周期。经济发展的周期性需要法律实施有一定的弹性。
法律及其条款要适应这四个完全不同的经济发展周期的情形，就增加了法律的难度，要求法律的尺度有点弹性。否则在此周期环节合法，在下个周期环节就违法。
第三，经济发展的特殊性。经济发展的特殊性需要法律实施适应这种特殊性的变化。特殊性就是指经济发展发生巨变，譬如经济体制、社会体制、政治体制的重大改革、变革与危机，此时法律也必须随之改革和变革。
所以，经济发展的阶段性、周期性和特殊性决定了经济发展必须先行法律一步。违背了这一客观规律，法律实施是行不通的，即法律是随经济产生而产生，随经济变化而变化的。
其次，从法律层面看，法律实施自身的特点决定法律实施只能随后。
法律实施主要是立法和执法，这是两大基本内容，其标的对象都是走在前面的经济。
立法是以经济为基础总结经济发展规律，规范经济行为，设立权力和利益的边界，维护、巩固和助推经济发展。上升到理论，法律必须在经济发展实践之后。执法就是法律在经济发展中的具体实施，实现立法目的。可见，法律是伴随经济发展而发展的。
法律实施要为经济发展服务，而不是经济发展为法律服务，法律要配合经济发展，同时法律又是经济正常发展的重要基石，是经济健康发展的重要保证。
因此，在经济发展前立法和执法先行，只能是空中楼阁。
保护关系
保护关系也可称为服务关系。保护就是服务经济发展，保护就是促进经济发展，即经济活动和经济行为必须在法律的框架内进行。
法 律实施对经济发展而言是最基本、最核心的功能，是对经济发展起基本的保护作用，是为经济发展保驾护航。保护关系就是体现出主次关系，经济发展是主体、是主 角，这一点毫无疑义；法律实施是服从经济发展的需要，是次主角，法律实施一定要从经济发展的需要出发，要围绕经济发展进行，要为经济发展服务。
这里笔者想强调三点。
第一，法律实施设定了经济发展中各种权力与利益的底线，或者叫红线。法律红线是不能闯的，而经济政策是可以随时调整和突破，行政法规也可以经常修改，甚至有所突破。
法律实施是从根本上保护了经济发展中各种权力和利益主体的合法享有，设置了不被他方随意侵占权力和利益的边界，使这种权力和利益有了最基本的保证。
第二，法律实施是为了建立正常的经济秩序。经济发展中的经济活动和经济行为的绝大部分是靠法律实施来规范、调节和维护的，也有一些是靠政策、靠市场、靠习惯、靠道德、靠文化等来调节。
第三，法律实施可以纠正经济发展中的错误、处理各种矛盾和纠纷。
法律实施中对经济行为、经济活动中的纠错和处理各种经济矛盾及纠纷是从另一个层面保护经济发展。公、检、法存在的意义和功能之一就在于此，是为经济发展扫清障碍。
间联关系
笔者认为，不是所有的经济活动和经济行为都与法律有直接的关系，有些是通过经济政策、行政法规与法律实施间接地产生联系，因而是一种间联关系，认识这一点非常重要。
只重视两者的直接关系，而忽略两者的间联关系，是十分有害的，法律实施也不可能取得圆满的成效，也更不可能做好法治经济。因此，认清间联关系，处理好间联关系，是衡量法律实施和法治经济水平的一个重要标志。
从经济政策方面看，我国正处在向市场经济体制改革过程中，经济政策对经济的发展有重要的调节作用，经济政策对经济活动和经济行为有一定的约束力，因此经济政策从某种意义上讲部分地在履行法律实施的一些功能。这是大家共知的。
从 行政法规方面看，在目前，中国的行政法规在发挥着极为重要的作用，往往是法律实施的基础、前提和过渡形式。以某种程度上说行政法规是整个法律体系中的一个 有机的组成部分或者叫补充，有的时候某一部经济上的行政法规就是某一部经济法律的前身。因此，从广义的角度讲行政法规也可以属法律实施范畴。
从法律实施角度看，法律及其法律实施可以说是经济政策和行政法规前行的最终成果和最高阶段。法律的稳定性强，使用周期长，对经济发展的作用大。
第 一，很多法律都是在大量的经济政策和行政法规实施一定阶段后的基础上才形成法律的；所以法律工作者和司法部门需要加强对经济政策和行政法规的研究和对接， 也就是法律实施要向经济政策和行政法规前移，参与经济政策和行政法规的制定与实施的全过程，从而为立法和执法打下坚实的基础，以提高法律的立法效率和执法 力度。
第二，法律无法实施时，经济政策和行政法规是法律实施的重要过渡和补充。显然法律并不能代替经济政策和行政法规。法律不是万能的。
第三，法律实施也需要经济政策和行政法规的配合，不少法律制定后还需要制定配套的经济政策和行政法规，否则法律无法实施和落地。因此，法律工作者需要参与配套行政法规和经济政策的研究和制定，是法律实施的必要延伸。
正是由法律实施与经济政策和行政法规这种内在的、紧密的间联关系，从更大的意义以上讲，可以把法律实施、行政法规和经济政策看作是一个更大的法律体系。
反作用关系
法律实施在一定情况下与经济发展成反向关系，起反作用，就是负作用，就是阻碍经济的发展。反作用、负作用大了也会抵消掉全部的正作用。关于这一点应有清醒的认识。这种反作用主要表现在以下三种情形下。
法律过于滞后
不 及时立法会造成经济发展野蛮生长，混乱无序；例如，对于个体网络借贷（P2P）、众筹、专车、电商这些新的经济活动的立法就非常不及时。过度的野蛮生长， 甚至欺诈跑路、假货泛滥等造成了极坏的影响，甚至是国际影响，例如P2P跑路破产的近两年就有600多家，给百姓造成巨额经济损失；有的电商成为假货和侵 害知识产权的乐园。可见这时候法律不作为是有非常大的责任的。
法律不及时修改更新
不及时修改法律会制约经济发展与变革。新情况、新事物、新变化的不断出现，使原有法律不适应新的形势，不及时修改更新自然会限制经济的发展。例如，民法、证券法，就已不适应今天新的经济发展形势。
以 民法为例，尽管我国先后颁布实施了民法通则、合同法、物权法、侵权责任法、婚姻法、继承法等重要的民事法律，但我国民事法律体系还需要不断完善、科学整 合。一方面，民法通则虽然在一定程度上承担了民法总则的功能，但毕竟不是一部总则，只是特定历史时期对调整基本民事关系所做的概括性的规定，许多内容仍然 欠缺。另一方面，民法通则与其他民事法律不适应、不一致，甚至有互相矛盾的地方。为此，建议将民法通则修改为民法总则，同时系统整合民法、商法、知识产权 法等民商法律及其他法律规范，将这些法律法规整合为一个和谐的整体，编纂成《民法典》。
从 证券法来看，尽管自1998年12月颁行后先后进行了三次修正，但随着我国金融业的快速发展，金融机构体系多样化、产品结构体系复杂化、交易体系网络化、 金融市场国际化趋势不断突出，因此针对证券市场出现的新事物、新情况、新问题，必须通过修改和完善证券法加以解决和规范化。为适应证券市场的变化，近期须 主要补充完善注册制改革、公开发行制度、股权众筹、私募、债券发行、新三板报价系统、监管体制、投资者保护、打击证券犯罪等内容。
法律执行不到位
不严格执行法律，则法律在某种程度上会形同虚设，法律执行力度不够、不到位，不严格，就起不到对经济发展应有的正向作用。
显然，法律过于滞后、法律不及时修改更新和法律执行不到位，对经济发展产生的反作用我们不能轻视，加快立法、及时修改过时的法律和确保法律执行到位，是法律实施最重要的工作，必须加快改进，才能把这些反作用及危害降到最低程度。
笔者认为，必须清醒地认识到法律实施对经济发展反作用的危害是极大的，消除反作用、减少反作用是法律实施中最重要、最迫切的关键问题，是检验是否真正能实现法治经济的最重要的体现。否则，法治经济就会大打折扣。
这 四大关系本身有着内在的联系，共同构成一个彼此呼应的有机整体，因此要完整地认识和把握好这四大关系才有可能真正做好法律实施工作，尤其要解决好反作用中 的法律过于滞后、法律不能及时修改更新、法律执行不到位等问题，特别要加强法律部门与经济管理部门的联动与合作，打通经济政策、行政法规与法律的内在联系 和相互配合，形成有效、完整的法律体系，才能实现法治经济和建设法治政府的目标。
总之，正确地认识和理解经济发展和法律实施的关系，对于做好法律实施工作是会有极大的帮助，所以，希望能高度重视和深入研究这四大关系。
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