清华金融评论

文/ 中国工商银行城市金融研究所谢尔曼、中国工商银行城市金融研究所黄旭 本文编辑/张英凯

本文试图从我国互联网金融的发展历程和现状入手，回答以下问题：明确我国P2P行业的监管细则，必要性何在？在我国当前的金融体系中，对于P2P行业的监管应遵循怎样的逻辑？未来实施P2P行业监管的过程中，监管层面可能需要关注哪些问题？

2015年12月28日下午，银监会会同工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室等部门研究起草了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》，正式向社会公开征求意见。消息一出，再一次引起了对我国P2P行业监管的热议。应该说从2013年“互联网金融元年”开始，P2P行业“监管落地”的消息已经传出了数轮，在监管、业界、理论界和媒体的反复探讨之中，监管的逻辑和标准其实已经日渐清晰。

一、P2P行业监管的必要性

众所周知，我国的P2P属于舶来品，英国的Zopa、Funding Circle以及美国的Lending Club、Prosper被认为是这个行业的鼻祖和代表。以目前境外体量最大的Lending Club为例，这一平台呈现出明显的“去信用中介”特质：平台的职责在于向投资者提供尽量全面完整的借款信息，在充分履行信息披露责任的基础上，平台并不对投资者的投资损失负责，因此，这一平台充当了“信息中介”的角色。

近两年来，我国的P2P行业在“无行业标准、无进入门槛、无监管机构”的“三无”环境下，已在我国的金融体系中，以英美P2P这种以“信息中介”为核心特点的金融创新形态为基础，自我演进、衍生出了一系列形态各异、特色鲜明、业务多样的互联网金融新业态。综观我国的P2P行业，无论是“类小贷公司”模式，还是“债权转让”模式；无论是个人贷款项目，还是企业贷款项目；无论是纯信用贷款业务，还是抵押质押贷款业务；无论是供应链融资，还是融资租赁融资，都让整个行业呈现出传统金融机构的“信用中介”特质，具有鲜明的本土特点。与英美原生的P2P业务模式相比，尽管我国的这一大类平台都被称作“P2P”，但其基本形态和运作模式都已产生了本质的变化。

作为我国互联网金融的重要组成部分，相当一部分负责任的P2P平台、个人征信平台，以“普惠金融”为自我定位，坚持资金小额化、信息透明化，致力于服务小微、三农，确实在一定程度上填补了当前我国金融体系覆盖面的缺失；各地也相继成立了行业自律组织，在行业服务标准、信息共享、风险警示等方面做了卓有成效的尝试，为行业的健康发展做出了有益贡献。

与此同时，在行业爆发期，也有一批缺乏金融服务风险意识的从业者盲目追求平台业务的扩张，忽略金融业务最基本的风险控制和信息安全管理，导致平台出现经营问题，最终致使投资人的资金受损；更有甚者，一些机构以P2P之名行非法集资、非法吸收公众存款之实，以金融欺诈的手段骗取投资人的资金，引起了极为不良的社会影响。这类平台已经成为影响行业的健康发展的“害群之马”，如不对其严加监管，就会影响广大金融消费者对于P2P行业的信心，进而动摇互联网金融的客户基础。也正因如此，无论是金融消费者、P2P机构，还是理论界，都期待监管机构能够尽快出台对P2P行业的监管细则，明确监管责任，以保护金融消费者权益，促进P2P行业健康稳健发展。

二、我国P2P行业监管的基本逻辑

从行业健康发展的角度来看，对于P2P行业的监管，将遵循怎样的逻辑呢？

“让子弹飞一会”≠“放任自流”

对于互联网金融的创新，我国的监管部门倾向于采取“底线监管”的方针，在风险可控的前提下，谨慎地给予金融创新力量以发展空间，在市场和行业逐步成熟的过程中，研究、论证监管方案，再经过多轮意见征求和修订，最终出台体系化较强的监管细则。以第三方支付业务为例，支付宝在2003年底就已经在线上开展支付业务，而央行的第一批第三方支付牌照则是从2010年才开始发放的。可见，在风险可控的前提下“让子弹飞一会”，是我国监管对于互联网金融创新的基本态度。但是，“底线监管”并不等于“无监管”，“让子弹飞一会”也不等于长久地“放任自流”。由于互联网金融具有创新产品多、更新速度快等特点，如果监管过于严格，金融创新的确会受到限制，但是金融业务的风险具有聚集性、隐蔽性、突发性、传染性，如果监管过于滞后，就会造成消费者利益受损，甚至引发系统性风险，这就要求金融监管必须能够快速跟进，在风险聚集之前给予正确的引导。

监管思路的传承性

我国监管机构对P2P行业的定位，可以追溯到2014年4月29日央行发布的《中国金融稳定报告（2014）》中“互联网金融的发展及监管”专题（以下简称专题）。《专题》不仅对互联网金融的定义、概念、内涵进行了阐述，也对我国P2P行业的特点、国际监管经验等方面进行了总结，并提出了我国互联网金融监管的基本立场、五大原则以及P2P行业的监管“底线”。

在阐述对于互联网金融监管的基本立场时，《专题》指出，“一方面，互联网金融创新有利于发展普惠金融，有旺盛的市场需求，应当给予积极支持，也应当占有相应的市场份额。一切有利于服务实体经济和促进创业增长的金融创新均应受到尊重和鼓励。另一方面，对一些新的业务要留有观察期，冷静地分析总结，必须清醒地认识到互联网金融的金融功能属性和金融风险属性，把失误可能引发的风险控制在可预期、可承受的范围内”，“需要坚持底线思维，加强规范管理，促进以创新为动力的这一新型金融服务业态在可持续的轨道上健康发展”。

基于上述立场，《专题》提出我国互联网金融监管的五大原则：“一是互联网金融创新必须坚持金融服务实体经济的本质要求，合理把握创新的界限和力度；二是互联网金融创新应服从宏观调控和金融稳定的总体要求；三是要切实维护消费者的合法权益；四是要维护公平竞争的市场秩序；五是要处理好政府监管和自律管理的关系，充分发挥行业自律的作用。”

对于P2P行业的监管“底线”，《专题》指出：“P2P和众筹融资要坚持平台功能，不得变相搞资金池，不得以互联网金融名义进行非法吸收存款、非法集资、非法从事证券业务等非法金融活动。”可见，早在2014年初，监管就已经明确了P2P平台的“非信用中介”定位。

理解了《专题》的上述观点，就不难理解2015年以来出台的一系列法规、意见背后的监管逻辑。无论是十部委2015年7月18日发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，还是最高人民法院2015年8月6日印发的《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，亦或是国务院法制办公室2015年8月12日开始公开征求意见的《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》，都从不同的侧面呼应了《专题》中所阐明的基本立场和原则，此次推出的方案，也是遵循《专题》背后的逻辑，实施“底线监管”。

支撑“底线”的三大支柱

透过上述文件和监管负责人的相关论述，不难总结出支撑监管“底线”的三大支柱。

首先，服务实体经济、提高金融体系活性是根本。金融的本源是实体经济，脱离了实体经济的金融创新是没有生命力的。任何形式的P2P平台，只要是以提高金融服务能力和效率、更好地服务实体经济为根本目的，就应当受到鼓励；反之,促使资金脱离实体经济、脱离金融监管而形成空转的所谓创新，应当受到限制。应坚持普惠金融的发展方向，将支持个人和小微企业作为业务重点。

其次，充分的信息披露是基础。国际P2P行业的监管经验告诉我们，定位于“信息中介”的P2P平台，其风险揭示和信息披露至关重要。有效的风险揭示，是消费者自我保护的重要途径；充分的信息披露，是发挥互联网信息传导优势、进行市场监督的有效手段。这里讲的信息披露，是以消除信息不对称作为最终目的和检验标准的，任何假借信息披露的形式却在实质上增加了信息不对称、甚至篡改、伪造相关信息，是应绝对禁止的。

第三，“信息中介”的身份是底线。所谓“信息中介”，就是要坚持“去信用中介化”的发展路径，将P2P平台构建成以信息无碍交流为核心的资金融通平台。简言之，不能直接或间接地构造资金池，不能自身做担保，不能自融，不能发放贷款，不能对拆分融资项目的期限；同时，贷款人和投资人的资金要进行第三方托管，托管方要有明确的资质，不能以存管代替托管。自然地，基于“信息中介”的身份，就应采取不同于传统金融机构的监管思路，应对门槛、注册资金等方面适度放松；同时，既然限定了P2P平台不做借贷业务，杠杆倍数的监管也就没有必要了。

三、未来需要关注的问题

迭代创新、迭代优化是互联网行业的重要特点，作为互联网金融的一个子领域，P2P行业的发展和监管，也具有类似的特质。可以预见，对于P2P行业的监管，不会一蹴而就，必然经历多轮“发展——监管——发展”的迭代过程，其间有以下问题，需要关注。

第一，要坚持机构与投资者一起“管”。这里的“管”，有三层意思。对于合规的P2P机构，要坚持底线监管，在保证风险可控的前提下，给予充分的创新空间，保证其享有公平稳定的成长环境；对于“触底”的P2P机构，要依法严惩，给投资者和守法P2P同业以公正的交代；对于金融消费者，在做好投资者教育的同时，要鼓励消费者对于可疑平台进行群众监督，发挥广大消费者的监督力量，形成对非法P2P机构的高压态势，断绝其生长土壤。

第二，要管好基础设施。做好监管，往往功夫在“管”之外，要在监管的同时做好行业基础设施建设，发挥被监管机构的主观能动性，形成合力。例如，对于P2P行业而言，借款者的信用评估结果不仅影响着投资者的决策，也影响着整个行业在消费者心目中的信用。因此，覆盖面广、评价准确的征信体系是重要的基础设施，与欧美发达国家相比，我国尚存差距，需要加快构建“政府+市场”的征信体系，特别要做好P2P行业征信对接的制度安排。

第三，要协同多方力量，依法做好监管。管好P2P行业，仅靠一个监管机构努力是不够的。例如，P2P平台运营在互联网上，就必须服从网络监管；P2P平台涉及资金融通，就必须服从金融监管；P2P平台的交易通过电子合同方式完成签约，就必须服从相关法律。尽管十部委的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》已经明确了网络借贷业务由银监会负责监管，但显然这里的“负责监管”不等于“其它部门没有责任”，需要多方力量协同，形成合力。另外，只有将监管逻辑以法律的方式固化，才能真正实现以保护金融消费者权益为核心的“机构行为”监管。

总之，规范发展的P2P行业有助于改善小微企业融资环境，优化金融资源配置，提高金融体系包容性，发展普惠金融；而野蛮生长的P2P平台则容易聚集风险、危害消费者权益。因此，P2P行业离不开兼顾安全与效率的监管，既不能任凭野蛮生长，以致伤害金融消费者，扰乱金融市场秩序，影响金融体系稳定；也不能束缚过紧，使我国金融体系错过这股新技术推动的发展热潮。如何把P2P行业管好、管出活力，是对我国监管智慧的挑战；同时，维护金融体系稳定、促进金融服务实体经济、维护消费者的合法权益，是监管义不容辞的责任，这就需要在控制风险和鼓励创新之间做好权衡。监管细则明确之后，一方面，将从政策层面消除企业和投资者的观望情绪，有利于业务的进一步推广；另一方面，透明、受监管的借贷业务也将更阳光地服务资金需求者，从而有力地促进我国P2P行业健康、稳定发展。(个人观点不代表机构立场)