清华金融评论

文/财政部财政科学研究所所长刘尚希

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。过去的财税改革是市场化改革的突破口，新一轮财税体制改革是全面深化改革的突破口，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。十八届三中全会以来，财政改革不断推进，成效逐步显现。由于整个改革进入深水区，加上经济进入新常态和受国际环境因素影响，财政改革仍面临着风险与挑战，财政改革的任务依然十分艰巨。

我国财政改革面临的挑战

财政改革是国家治理改革的一个重要方面。从某种意义上说，改革也是一场革命，改革面临的最大挑战是不确定性及其引发的风险。财政改革涉及国家治理的方方面面，范围广泛、问题复杂，遇到的阻力也多。相比其他改革，财政改革面临的挑战更具有不确定性。这突出表现在以下几个方面：

如何统一国家财权

完善国家治理体系，维护国家长治久安，统一国家财权是关键。国家财权，包括预算权、税费权、所有权、专卖权等内容，总体上看，国家财权至今未能实现统一。过去长期存在的自收自支的预算外资金，就是国家财权分散割裂的集中表现。现在，这个问题名义上解决了，“预算外资金”已经被取消，但预算“切块”的问题仍以各种形式存在，并形成了难以撼动的既得利益和权力。基金预算的存在，实际上就是预算权统一过程中遇到阻力而妥协的产物。基金预算的背后是各部门的权力和利益。一些专项收入，如矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款收入、排污费收入、教育费附加收入、车辆购置税、成品油消费税、城市维护建设税等，都规定以收定支，专款专用，使财政资金使用碎片化。部门的“二次分配权”，严重肢解了预算的统一性，成为预算中的“预算外”，妨碍全面完整统一预算的真正实现。“二次分配权”使得各个部门都把注意力放在了分钱上。财政资金异化为一种权力，而不是责任。近年来，部门利益法制化现象较为普遍，与财政收支增幅或国内生产总值（GDP）挂钩的重点支出就涉及6类，包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生（含计划生育）以及社保。2014年这6类规定要挂钩的支出占到全国财政支出的47%。十八届三中全会已经明确了要取消这种挂钩机制，但法律规定还在。这种做法实际上也是以另一种形式行使预算分配权，是以法律方式分割预算权，是对人大预算权的自我否定。在公共部门之间，责权配置不当，导致政出多门，财政资金和政策严重“碎片化”，资金安排使用上重复、脱节和沉淀问题突出。一些地方重复花钱，迫切需要钱的地方却没钱，影响国家长治久安的公共风险难以有效化解。

统一国家财权，就要统筹财政资金，减少专项资金，从法律上取消各种挂钩支出以及一般公共预算中专项收入以收定支的规定，这肯定会触动各地方、各部门的权力和既得利益。但这个问题又不能回避，拖延和置之不理不仅影响全面深化改革的进程，也会给国家治理带来风险。在制定、修订相关法律时，避免明确规定设立专项资金；新出台的税收收入或非税收入政策，一般不得规定以收定支、专款专用；清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，防止以法律的方式割裂、否定人大自身的完整预算权。

如何权衡财政风险与公共风险

当前，我国经济迈入新常态，财政收入增速也开始减缓。但是人口老龄化、经济结构调整、贫富差距代际传递、生态环境保护等方方面面的风险开始凸显，财政化解公共风险的压力很大。

面对低于预期的经济形势，全面减税的呼声又开始多起来了。不少观点认为，当前的低增长是税负太高造成的。但这很可能导致以减税政策替代深化改革，甚至使结构调整功亏一篑。一旦以短期治标的政策替代长期治本的改革，经济风险将不是缩小，将来的日子更不好过，甚至可能发生危机。积极财政政策加力增效，应以改革的方式更多地落在转方式、调结构上，避免变成“解困”“救难”和“止痛”的政策。在任何时候，都应当把改革挺在前面。

化解全社会公共风险，实现国家在推动现代经济发展和社会关系重构中的作用，就必须使国家拥有与之相称的国家能力。国家能力主要体现为资源汲取能力、政治渗透能力和危机解决能力。所有这些能力的提升都要依靠财政活动加以支撑。推动财政改革，就必须权衡财政风险与公共风险的关系。这涉及财政规模和财政结构的优化问题。一方面，要通过结构性减税来实现稳增长的目标；另一方面，又不能降低政府公共服务和化解公共风险的能力，要避免财政风险急剧扩大反过来威胁经济和社会稳定。十八届三中全会提出要“稳定税负”，方向无疑是正确的。但在推进财政改革过程中，面临各种不确定性，能不能稳得住是一大挑战。

权衡财政风险与公共风险，需要处理好国家与市场、国家与社会的关系。哪些职责和支出应该由国家负责，哪些职责和支出应该由社会承担，目前还缺乏清晰的界定和规范的制度，社会预期模糊。这很可能加大公共风险，倒逼财政风险。国家与市场、社会之间的职责分担，实质上是风险分配，会导致不同的风险变化趋势。这不仅是经济问题，更是政治问题，这对深化财政改革又是一大挑战。

如何处理民生与发展的关系

推动财政改革，应该在动态中处理好民生与发展的关系，涉及发展和稳定、短期和长期、利益与风险等重大问题。当前，容易出现两个误区：一个是过分追求发展的速度和规模，忽视民生问题的解决，陷入为发展而发展的误区，偏离了本原的目标；一个是过分强调改善民生的力度和时限，把促进发展的必要资源过多地用于当下民生问题的解决，陷入杀鸡取卵的误区。一旦落入这两个误区当中，就无法处理好民生与发展的关系，产生另一种公共风险：既不能实现良性发展，也不能从根本上改善民生，从而背离可持续发展和长治久安的战略目标。

当前，推进人口城镇化是财政改革中处理民生与发展关系的一个重要问题。人口城镇化的实质是农民市民化，这是一个长期的过程，意味着城镇化绝不能搞大跃进，只能是一步一步往前推进。农民市民化过程存在的不确定性也容易引发公共风险。对于农民来说，尽管2.6亿农民在城里工作和生活，但没有安全感和安定感。对于国家来说，容易产生新的城镇内部的二元化，导致扩大内需受阻、宏观经济效率难以提升等问题。财政改革是化解这些公共风险的宏观条件。人口城镇化要求各级政府的责任尤其是财政责任要做一个重新调整，事权、财权和财力要重新组合。城市政府的责任加大了，农村政府的责任跟以前也不同。事权要重新划分，有些事权要上移，有些上移到中央，有些上移到市。过去划分收支以户籍人口为依据，现在要重新界定。基本公共服务均等化也要重新定义，不能按照地域、空间这么一个静态的概念去搞。转移支付的依据要调整，过去是按户籍人口，现在必须按常住人口，这是一个很大的变化。人口城镇化中的所有这些问题都会给财政改革带来严峻的挑战。

如何形成财政改革合力

推动财政改革，必须从长期、整体分析出发，凝聚各方面力量，防范和化解我国发展过程中各种不确定性和公共风险。这涉及多个层面：

一是政府之手与市场之手如何形成合力。从整体上来看，现代经济都是“混合经济”离不开“两只手”，“两只手”应在分工基础上形成合作。两者怎么协同？要从制度上通过改革解决问题。如果这两只手总是打架，就不能形成合力，经济、社会各个方面问题的解决都找不到出路。如果这“两只手”的问题从理论上解决不好，实际操作中也就没有保障，还是像钟摆一样摆来摆去，对长期发展非常不利。这种不确定性成为财政改革面临的重大挑战。

二是公共部门如何形成合力。形成有序的国家治理结构，应该在公共部门之间和各级政府间合理配置责任，形成合力。特别是从公共风险治理角度看，除了要强调中央和地方各自的责任，即强调分工以外，还要强调中央和地方的合作。合作不是传统意义所说的事权共担，而是分清责任，形成合力。公共部门内部的横向分工、合作，纵向分工、合作，与横向的财政关系、纵向的财政关系紧密地联系在一起。国家财权不统一、预算资金碎片化使用、部门权力和利益难以触动、上有政策下有对策，如此等等，都意味着部门之间、中央与地方之间的合力不但没有形成，而且还在产生严重内耗，政府运行成本和社会成本都在加大。这是一种看不见的公共风险。

三是公平与效率如何相融合。效率与公平是整个发展的两个轮子。真正的可持续发展，不是谁兼顾谁的问题，两者必须融合，要把效率和公平变成两个动力。如果效率与公平不能变成两个动力，我们总是在两边选，发展就会出现严重的问题。而效率与公平的融合主要靠财政改革，财政像是一根扁担，一头挑着效率，一头挑着公平。如果一头沉，则国家难以走远，很可能落入中等收入陷阱。

四是经济资本与社会资本怎样有机结合。我们一谈到发展，就想到资金问题，一谈到经济总是和资本联系在一起。从经济学视角中，我们看到的可能都是经济资本。其实，社会资本也会影响经济资本，也会影响经济增长。文化、教育、人力资源、社会诚信，这些实际上都是社会资本。这些社会资本会影响经济资本的效率。没有社会资本作为支撑条件，经济资本效率会越来越低。财政改革既要促进经济资本、社会资本积累，更重要的是要把二者融合起来，形成合力。

进一步推进财政改革的几点建议

按照三中全会确定的目标和《财税改革总体方案》，财政改革正有序推进，预算改革先行，税制改革随行，中央与地方财政体制改革跟进。作为国家治理的基础和重要支柱，财政的改革方向已经明确，关键是如何贯彻落实到位。据此，下面提出几点看法和建议。

取消部门“二次分配权”，真正实现预算的完整性

推进国家治理现代化，深化财政改革，预算权的完整和统一是当务之急，迫切需要改变目前法定支出挂钩以及存在部门二次分配权的局面，真正实现预算的完整性和规范性。

一是理顺预算权力结构。一方面，国家治理层次，人大与行政之间的权力划分，过去一直在强化人大对预算的审批和监督，但受各种因素制约，其进展并不理想。随着新《预算法》实施，这方面总体上都有了法律规定，但关键是实践中落实到位。另一方面，在政府治理层次，要统筹政府部门间预算权力的划分，彻底取消部门二次分配权以及法定挂钩机制，真正实现财政资金的统筹分配和使用。

二是完善预算决策机制。提高预算分配决策的层次，加大协调力度，加强人大的作用。要科学配置政府部门职能，并动态调整。要加快政府机构改革，以部门职能、机构设置合理化为基础保障财政资金统筹使用，形成合力。

三是扩大人民群众对预算的参与。按宪法规定，权力是人民赋予的，预算权自然应该体现民众意愿。新修订的《预算法》对基层预算审查需要吸收民众参与等提出了明确要求。当前，一些地方尝试参与式预算探索，加强了社会参与预算审核的过程，是有益的探索，今后应当有序扩大。

加快实施中期财政规划，推动政府决策方式转变

实施中期财政规划，将带来政府决策方式的重大转变，由年度决策为主转向年度决策与中期决策相结合，更具前瞻性和连续性。

编制中期财政规划，首先要从技术、条件等方面入手，做好各方面准备和保障工作，确保规划编制科学、合理。其次，要强化中期财政规划的预算约束力。强化跨期预算约束，保障政府活动的稳定性和连续性，消除“任期制”或“领导一动、规划重弄”导致的规划、项目出现“改弦更张”的问题，避免由此造成的脱节或浪费。强化三年滚动财政规划编制，促进政府、部门、项目资金跨期统筹安排，避免资金断链的“半拉子”工程或是为了维持而导致债台高筑等问题，促进可持续发展。再次，要做好中期财政规划与其他相关规划的衔接。当前在地方编制中期财政规划过程中，主要面临的问题就是其他部门没有三年规划的要求，靠财政单兵突进困难重重，没有相应规划的衔接，后期的约束力很难保证。

加快政府会计改革和信息化建设，夯实财政管理基础

财政改革推进的程度，依赖于制度基础设施的完善程度。在制度基础设施不完善的条件下，快速推进制度改革存在很大的风险，就像未改造铁路就给火车提速一样，面临翻车的风险。制度的基础设施是“隐藏”的，在研究上是“盲区”，这是导致设计出来的“好制度”难以实施或一旦实施就会变形走样的重要原因之一。加快制度基础设施建设，在当前的重要性已经不亚于财政改革本身。

加快权责发生制政府会计制度改革，建立政府财务报告制度。政府会计是预算管理的基础。实行权责发生制基础的政府会计改革，能够为预算管理提供更为全面、丰富的预算会计、财务会计信息，全面反映政府资产、负债、收入、费用等相关信息，为科学测算政府未来运行成本，准确编制中期财政规划以及未来的中期预算提供详实的基础信息。因此，应加快建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系。制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南，健全完善政府会计制度，制定政府财务报告编制办法和操作指南，建立健全政府财务报告审计和公开制度。

加快财政管理信息系统建设，避免信息“碎片化”和“信息孤岛”，为年度预算编制、中期财政规划管理、财政运行管理提供良好的硬件和软件支撑，夯实财政管理基础。一是真正实现政府信息部门内部、部门之间共享，进一步完善部门预算编制、执行与总预算会计软件的对接，实现政府财政数据的统一性与共享性，提高预算管理的工作效率。二是运用大数据理念，建立完备的政府财政数据库，提高预算执行分析和预测水平。三是建立大数据动态系统，及时全面掌握与财政运行管理相关的数据。四是建立政府资金、资产和负债的信息系统和数据库，为编制政府综合报告提供全面准确的基础信息，为准确测算政府运行成本和评价政府绩效提供技术支撑，为财政改革提供铺路石。

财政改革需要与之相关的基础信息作为支撑，包括个人、家庭和企业的收入信息、财产（包括动产和不动产）信息以及国家、集体和个人的资源信息等，这些信息的收集、处理也构成经济社会管理水平提高和长治久安的基础条件。当前和今后一个时期，要加快建立健全与经济、社会发展相关的基础数据库及其联网系统，完善各类基础数据统计体系，为改革提供强有力的信息支撑。

从两级治理出发，完善中央与地方财政体制

从国家治理来观察，深化财政体制改革，要完善两级治理架构。虽然我国有五级政府，但在国家治理架构上是两个层级，实行两级分权，即中央与地方；而地方是一个整体，省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分属于地方内部的事务性分权，在不同地方可以不同。财政体制改革分两个层次来进行：一是国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应；二是地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。

第一，国家层面的财政体制改革，即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制，这一点不能动摇，其基本框架依然适用于中央与地方之间行政性分权的要求，符合激励相容，有利于调动地方的积极性。

第二，地方层面的财政体制改革，则不一定要照搬国家层面的分税制，可因地制宜。因为地方不具有同质性，如行政体制上有省、直辖市、自治区等不同存在形式，在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面更是差距甚大，分税制无法从国家层面贯穿到地方的各级政府之间。因此，地方财政体制可以有地方特色，不必一刀切。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性，让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一，活而不乱的条件。

第三，推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，即“事权法定”原则。“事权法定”是形成合理行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，应当在宪法中有所体现。而我国现行宪法有关内容不能适应这一要求。宪法第八十九条第（四）项规定，国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，没有体现“事权法定”的原则；宪法第一百零七条规定了县级以上地方各级人民政府十多项事权，基本是“上下一般粗”的。要贯彻十八届四中全会所确定的“事权法定”的原则，需要进一步完善宪法，在宪法中明确提出事权划分的基本原则，如：事权法定、权责一致、国家统一与因地制宜结合、效率与公平相结合等原则，作为其他有关事权划分法律规定的宪法依据。

第四，建立事权与支出责任相适应的制度。事权、财权与财力是财政体制的三要素。事权改革是现行财政体制改革的一个重点，其改革的基本方向应当是决策权与执行权在中央、地方之间进行调整。在“中央决策、地方执行”的基本框架下，部分决策权下移，尤其是一些行政审批，可以交给地方，以扩大地方决策的自主权；地方的部分执行权上移，由中央来直接履行，减少地方过多的执行事项，从而减少地方支出责任。在地方内部，即省以下政府之间也应进行同样的事权改革，分门别类、因地制宜，可把一些决策权下移到市一级或县一级，同时把一些执行权上移到市一级或省一级。这样，也有利于地方治理中实现财力与事权的匹配。

建立辖区财政责任机制，构建和完善地方税体系

防止省以下各级政府的“层级化”行为倾向，应建立有效的辖区财政责任机制，这是地方财政体制改革的核心。

一是明确辖区内的横向财政平衡责任。在既定的中央与地方财政体制条件下，省一级政府应负责其辖区内的横向财政平衡，保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。

二是明确辖区内的纵向财政平衡责任。也就是说，不能只顾本级政府财政能过日子，还要保障辖区内下级政府财政能过日子。例如，在省域范围内，应做到省市县乡各级政府的财政都能实现财力与其应承担的事权相匹配。在市域范围内，要做到市县乡镇政府财政之间的财力与事权相匹配。

三是从完善国家治理体系高度推进“营改增”后地方税改革。目前，地方税改革已经到了非常紧迫的时候。因为这不仅涉及“钱”的问题，还涉及许多与国家治理相关的重大问题，应适当扩大地方的税收权限。我国的地方治理结构有很大的区域异质性，全国各个地方经济社会以及自然状况不同，应赋予地方因地制宜的权限，如适当扩大地方的税收权限。涉及全国性的税收立法权集中在中央，而仅仅涉及区域的税种可以由地方自行开征，但中央保持否决权，须报中央审议，中央同意方能开征。要构建以消费为税基的地方税种，动产消费、不动产消费、服务消费、文化消费、健康消费等，都可以成为地方税基。这与当前扩大消费战略、转变经济发展方式以及推进人口城镇化是相吻合的。

本文编辑/孙雪强