作者：清华金融评论
分类：宏观经济, 宏观经济-总9期, 总9期, 清华金融评论杂志文章
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文/刘尚希 崔泽洋 本文编辑/王茅
刘尚希 财政部财政科学研究所副所长
在我国改革转向全面深化结构性改革之际，“营改增”的出台恰逢其时。两年多的改革实践中，“营改增”不仅推动税制改革本身，为市场发挥在资源配置中的决定性作用提供更优的税收环境，也为结构性改革的深化提供了铺垫。
2012年1月，上海作为首个试点城市，针对交通运输业和部分现代服务业开展“营改增”区域性试点，随后扩大到12个省市；2013年8月，“营改增”从区域性试点转向按照行业在全国推行，交通运输业和部分现代服务业及广播影视作品的制作、播映、发行等纳入全国实施范围；2014年1月，铁路运输和邮政服务业纳入“营改增”全国实行；2014年6月起电信业实行全国“营改增”。“营改增”与我国现阶段的经济结构优化、产业转型升级紧密地联系在一起，是结构性改革的重大举措。
启动“营改增”，推动结构性改革
结构性问题突出，经济高速增长不再
由于国际金融危机的影响，2008年我国政府启动了新一轮积极财政政策和扩张性的货币政策，主要表现为通过扩大政府投资来刺激社会总需求。为期两年、规模达4万亿元的政府投资计划的实施使我国经济暂时保住了经济增长速度，甚至一度拉升到两位数增长，但我国经济的结构性问题在经济刺激过程中日渐加重，造成我国经济增长的内生动力减弱，经济下行风险越来越大，经济潜在增长率下降，经济增长下了一个台阶，转入次高速新常态。面对经济下行风险，沿用老办法已经行不通，总量性政策已经与经济形势不相适应，结构性政策需要走向前台，并推动结构性改革。
二元税制阻碍产业分工与融合，不利于结构优化
营业税以营业额为税基，按固定比例征收，与以增值额为税基的增值税相比，营业税具有重复征税这一典型的税收非中性特征，容易造成企业为避免重复征税以“小而全”“大而全”的形式存在。与此对照，全球工业化出现新趋势，即转向服务化，从以产品为中心转向以服务为中心，第二、三产业相互渗透，界限越来越模糊。工业与服务业的融合，尤其是与互联网的融合，将会产生革命性的变化，如3D打印技术。而我国的税制是基于传统工业化状态而设立的，对货物征收增值税，对服务征收营业税。我国的这种二元税制既使制造业趋向封闭化，为了避税而搞“大而全”“小而全”，阻碍分工细化和生产性服务外包，也因为服务业不能提供增值税发票而导致服务购买者不能扣税，无形之中缩小了服务市场，使服务业的发展受到限制。很显然，这对市场推动的专业化分工与协作形成阻碍，抑制了结构调整。
“营改增”是结构性改革的最佳切入点，为结构优化创造条件
采取大规模的总量刺激政策对结构性矛盾的解决如隔靴搔痒，这就要求经济治理转向，即通过结构性改革和结构性政策来化解结构性矛盾。“营改增”作为一项重大的制度创新，可带来“一石二鸟”的多重效应，尤其在鼓励创新、缓解结构性紧缩方面有不可替代的作用。“营改增”不仅在经济层面可消除重复征税，产生微观激活和宏观优化效应，而且在社会层面通过降低中小微企业税负，产生良好的就业效应。同时，在体制改革层面，“营改增”终结货物、服务在税收制度上的二元状态，促进税制结构优化。“营改增”看似仅仅涉及两个税种，但其影响覆盖了各个产业、企业，对理顺政府与市场关系、中央与地方关系都具有带动作用，是一项牵一发而动全身的改革，成为我国结构性改革的最佳切入点。
“营改增”成效显现，撬动了结构性改革
“营改增”遵循了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革原则，其成效已经显现。改革两年多以来，共有约373万户企业实现税制转换，减税规模超过1800亿元。更重要的是，“营改增”撬动了我国的结构性改革。
推动税制改革，并牵引财政体制改革
如果营业税彻底退出，我国现有18个税种会减为17个，且增值税将覆盖所有的行业和企业，简化了税制；“营改增”解决了重复征税的问题，提供产品和服务的纳税抵扣链条被打通，服务业内部的抵扣链条也被打通，拓宽了税基；“营改增”过程中根据行业承受能力增设低税率，如针对交通运输业和现代服务业抵扣少、增值率高等特点，增设11%和6%两档低税率；对混合提供货物和服务的企业分别征税容易产生国税、地税两部门争抢税源等负外部性问题，“营改增”后通过内部化加以解决，从而降低征管成本。同时，“营改增”后国税、地税部门的税务人员的税务负担都有所减轻。
营业税在地方收入中的比重一般占到40%，是地方公共财政预算收入的重要来源。为不影响地方利益，当前改革作出“权宜之计”的制度安排——在财政收入报表中单列“营改增”一项，其收入入地方库，中央不参与改革带来的增值税增量分成。如果说“营改增”是1994年现行税制诞生之时便已预设的一项改革举措，那么其也预设了中央与地方财政关系的调整。地方税的调整以及地方税体系的完善，是“营改增”的自然延伸，并为建立中央、地方事权与支出责任相适应的制度提供新的条件。
为市场发挥决定性作用提供更优的税收环境
十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。增值税替代营业税，税制的中性化特征增强，进一步降低了税制对市场产生的扭曲性。尤其是随着二、三产业税制的统一，消除了给二、三产业带来的税制歧视，有利于要素在二、三产业之间的自由流动与重组，市场在产业分工与协作中的作用由此增强，促进制造业与服务业的融合发展。制造业购买服务，可以获得增值税发票作为进项税额抵扣，与不能抵扣的情形相比，减轻了制造业的税负。“营改增”鼓励制造业购买服务，尤其是生产性服务，如技术研发、技术转让和咨询服务等，服务业的市场也相应扩大。二元税制导致的税收障碍被消除，强化了市场在结构调整、产业升级中的决定性作用。
对结构性改革的促进作用
加快传统产业转型升级，推动服务业特别是现代服务业发展壮大，实现经济结构的高级化，是我国当前发展的关键。这需要微观与宏观两个层面的结构性改革。从微观层面观察，“营改增”消除营业税重复征税和不能抵扣的弊端后，会激励企业经营模式创新。即企业会放弃自我提供服务的“全能模式”，转向更多选择外购服务的专业化经营模式，从而提高企业竞争力。企业经营模式创新在全球创新体系中占据越来越重要的地位，面向全球化的竞争，技术和产品的创新对企业来说只是要素的创新，而事关企业生死存亡的是经营模式的创新。“营改增”对此具有激励的作用。从宏观层面来看，对经济结构也具有改革效应。2013年，我国第二产业增加值占国内生产总值（GDP）的比重为43.9%，第三产业增加值占GDP的比重为46.1%，第三产业增加值占比首次超过第二产业。“营改增”对这种结构性变化无疑产生了积极影响。
不仅如此，“营改增”对需求结构也能产生促进作用，使经济增长从主要依靠出口和投资拉动转向以更多地靠消费来拉动。一是减税让政府部门分配比例降低，企业和居民收入占比提高，为提高居民的消费能力提供了条件；二是减税有利于降低产品和服务的价格，可以刺激消费；三是减税激励企业对先进制造业和现代服务业投资，通过扩大有效供给来扩大消费；四是营业税覆盖的领域是中小微企业最多的领域，“营改增”能减轻税负，提升中小微企业活力，有助于稳定和扩大创业和就业，从而刺激消费。
继续推进“营改增”，为结构性改革铺平道路
如果说过去的改革主要是为经济增长扫清道路，那么，今后的改革主要为经济、社会结构和政治结构的调整优化创造条件。全面深化改革的深层内涵是利益结构的全面调整，实现国家、企业和个人之间的利益均衡。这是一个艰巨的过程，“营改增”是这个过程中的重要一步。这一步还没走完，需要继续推进，为全面深化的结构性改革铺平道路。
按照税收中性原则，完善“营改增”
一是完善税基确认。理论上，增值税的税基就是增值额，容易确认，但一旦涉及具体的行业，问题就会变复杂，如金融服务业。从事存贷款金融业务，其增值额就是利差，但服务对象是存款人和贷款人，无法针对利差来征收增值税并给服务对象开增值税发票。现在还未实现“营改增”的行业，如建筑业、金融业、不动产交易，都是难度大的行业，其增值额的确认和抵扣认定都需要大数据的支持。
二是统一税率。“营改增”试点阶段，共有原17%、13%两档税率和新增11%和6%两档税率，以及出口零税率和优惠税率。税率档次增多，表明不同行业的税负水平不同，而行业间存在的交叉和融合，会让不同税率产生类似于税制分设的负面效果，即从原来两种税的非中性到一种税多税率的非中性，扭曲市场作用。因此，尽快统一税率是完善“营改增”的重要内容。
三是化解征管风险。增值税和营业税以前分别由国税和地税系统征管，“营改增”打破了两部门既定的分工，存在由于征管部门转换而造成征管漏洞扩大的风险。同时，对货物征收增值税已有成熟做法，对服务征税尚在探索阶段，而且服务业增值额的确定和抵扣的确认难度高于制造业，也容易产生税收漏洞。这些风险和漏洞难免被某些企业利用。2013年，税务部门开展“营改增”试点行业专项整治，检查“营改增”试点企业6958户，查补税款3.9 亿元。
平衡减税与财政增支的矛盾
结构性减税和周期性减税叠加在一起，加大了财政的短期风险。减税有利于短期稳增长，扩大一点财政的短期风险是值得的，但能否避免财政的长期风险，取决于短期稳增长能否与结构性改革形成有效关联，为长期增长提供动力。
“营改增”为企业减负的同时也造成了财政收入的减少。一是据静态估算，“营改增”改革到位的减税规模约9000亿元，大规模减税有利于增强经济增长后劲，但会扩大财政的短期风险。二是2012年以来，我国GDP的增长率和财政收入增长率都出现了大幅下滑，经济放缓形成减收预期。三是针对“营改增”试点过程中税负增加的部分企业，为顺利推进改革，由地方财政设立专项资金，给予财政补贴。暂且不论补贴的公平性和合理性，其增加的财政支出会进一步加大财政负担。
化解财政风险的路径依赖于通过减税，促进结构性改革，激活经济社会活力，培育新的经济增长点，从而扩大税源，为税收收入稳定增长奠定基础。当前的改革需要对短期风险和长期风险做出权衡，在财政风险和结构性改革之间寻求平衡。
以“营改增”为契机，推进政府职能转变
如果说1994年增值税与营业税并行和当前“营改增”收入中央不分成是两个“权宜之计”，那么，第一个“权宜之计”已经被“营改增”打破，第二个在“营改增”到位后也将被打破。若“营改增”之后只是简单地改变增值税的分享比例，抑或根据保持现有中央和地方财力格局总体稳定的要求，重新划分中央税和地方税，那么“营改增”也只能是一个新的“权宜之计”，制度改革红利将很快被消化。
改革要以“营改增”为契机，重构中央与地方财政关系、重建地方税体系。中央与地方财政关系不仅涉及财权，对构成财政体制的三要素——事权、财权和财力——都要重新匹配组合。财权划分上要综合考虑税权、费权、产权等，彻底调整中央和地方财权划分范围和方式。对中央和地方事权划分进行调整，使广义财权、事权划分同步推进。同时，建立地方税体系既要发挥地方政府的积极性，又要体现转变经济发展方式、扩大消费的战略方向，即在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的框架下，构建主要以消费为税基的地方税体系。
中央与地方财政关系的重构和地方税体系的完善，有助于避免中央政府“病急乱投医”，导致干预过度；也有助于避免地方政府区域间的“恶性竞争”，妨碍市场决定性作用的发挥。推动政府职能转变，提高政府治理的有效性，深化结构性改革，也应当是“营改增”的目标指向。
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