作者：清华金融评论
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发展普惠金融，就是最大限度地扩大金融服务覆盖面，提高金融产品在GDP与总人口中的渗透率，增加融资可获得性，确保绝大多数公众能够在较低的成本水平上享受到基本的金融支持，从而有助于减少贫困，增加就业，缩小收入差距，保障社会公平。
文/胡祖六 本文编辑/张英凯
人们提到金融，通常是指营利性金融，即银行、保险、证券等金融机构通过向企业与个人客户提供有偿金融服务与产品而获得利润的行为。在开放竞争的金融体系下，营利性金融是市场的主体。通过自由竞争，金融市场实现高效率地配置资本，从而促进就业、投资、消费与贸易，推动经济增长。正如亚当·斯密在230余年前所洞察的那样，以追逐利润为动机的竞争性市场能够最有效地增加国民财富与提升人民福利水平，从而符合最佳的公共利益。
发展普惠金融的原因
然而，自由金融市场可能失效，其中一个领域就是，一些社会阶层或群体难以得到基本的金融服务，从而可能造成或加剧收入差距问题。在全球许多中等收入国家和发展中国家，金融部门通常惠顾政府机构、大企业与富裕阶层，而忽视了穷人，从而加剧了贫困。中国金融发展经验也告诉我们，主流金融业在服务“三农”、中小微企业、低收入人群与中西部欠发达地区方面，的确有明显的不足。因此，十八届三中全会的《决定》提出了发展普惠金融的目标。
发展普惠金融，就是最大限度地扩大金融服务覆盖面，提高金融产品在GDP与总人口中的渗透率，增加融资可获得性，确保绝大多数公众能够在较低的成本水平上享受到基本的金融支持，从而有助于减少贫困，增加就业，缩小收入差距，保障社会公平。
政策性金融机构是发展普惠金融最合理的机构载体
如果能够按照《决定》所明确指出的，允许私营资本平等地进入金融业，设立新型中小银行包括社区银行等金融服务机构，显著增加金融机构的数量和网点布局，增加金融产品的多元化，无疑对于普惠金融大有裨益。同样，互联网金融的兴起，特别是移动互联网的普及，可以利用大规模的网络交易平台，以及在标准化金融产品上所享有的信息、分销与交易成本优势，也能够在相当大的程度上促进普惠金融的发展。
然而，无论法规与政策怎样支持普惠金融发展，鉴于金融活动固有的信息不对称，道德风险、逆向选择、信用记录缺失以及不存在合适抵押担保品等一系列障碍，相当大的群体，比如小微企业、低收入家庭、农村与边远经济落后地区等，客观上难以从营利性的金融机构以足够低的成本获得必要的金融服务。
发展普惠金融的一个潜在风险，是把其作为一个公共政策目标强加于营利性金融机构，特别是国有控股参股的银行。当初农行重组上市时，政府明确要求农行必须面向“三农”。虽然“三农”金融服务真正做得好了，也是有利可图的，但是要求有独特的商业模式、内部风险管理和适当的外部环境，如更加市场化的利率，更大力度的财政支持。不管如何，其相应的风险回报和没有被限制的一般营利性银行不可同日而语。实际上，政府对农行服务“三农”的定位要求，与农行作为上市银行利润和股东价值最大化的目标是有潜在冲突的。要求农行或者工行这样营利性的上市银行承担普惠金融义务或者履行相关公共政策目标，某种程度上是把政策性金融与商业性金融混在一起，其代价可能是牺牲金融体系配置资本的效率，增加金融机构的不良资产风险，不利于金融体系的稳定，并最终难以实现预期的公共政策目标。
我认为，发展普惠金融，政策性金融机构是最自然最合理的机构载体。自从20世纪90年代设立政策性银行以来，国家开发银行、进出口银行和农业发展银行在支持长期基础设施建设、推动城镇化、保障粮食收购储备和促进国际贸易与海外投资特别是与新型市场国家的经贸合作上，发挥了不可取代的作用。
这些政策性银行的存在，客观上保证了国有控股参股的大型银行在某种程度上的商业化经营地位，从而避免了1990年之前中国金融体系商业信贷与政策性贷款混同而导致的巨大不良资产后遗症问题。
除了进一步发挥现有功能，三大政策性银行在普惠金融领域大有可为，集体或各自承担一些中西部经济落后贫困地区的补贴开发性融资，包括城市基础设施、农村水利灌溉、交通电力设施、基础教育、医疗卫生、环境与资源保护和对中小企业发展的信贷支持等。
政策性金融机构改革的方向
政策性与营利性金融机构都应该遵循国家宏观货币政策指引，并接受适当的审慎金融监管。但是，针对政策性银行和营利性银行应分别引入不同的评估考核标准体系。对于营利性金融机构的考核指标主要是财务指标，如净利润、成本收入比、净息差、流动性、资产质量、资产回报率、股本回报率等，考核者主要是银行股东和债券持有者，责任人是金融机构的董事会与管理层。但政策性银行的考核指标主要是公共政策目标的达到情况，具体项目规划与执行的质量、实现的社会效益，对发展普惠金融的贡献等，责任人是金融机构的董事会与管理层，但考核者是政府当局如财政部和国家审计署等。
另外，国家审计署今后只应审计中央政府部门、地方政府、国有独资企业和政策性金融机构，而不应继续审计股份化的国企与营利性金融机构。后者受市场约束，主要由外部独立审计机构审计，董事会和股东大会为其具体的考核者。国家审计署对于上市商业银行或保险公司进行定期审计，是政府与市场关系错位的具体表现。
令人担忧的是，目前关系到政府与市场关系的一项关键性金融改革的思路显得有些矛盾。一方面，国有资本继续不合理地主导控制着营利性金融业，比如商业银行的国有控股参股比例高达70%以上。另一方面，普惠金融奇缺，但政府却试图把商业性原则引入到政策性金融机构的改革设计之中。
显然，若营利性金融领域国有股权比例过高，则可能导致政企与党企关系模糊，行政官僚文化盛行，经营激励制度扭曲，正常的公司治理与商业化经营受到干扰。尤其是对于私营资本的排斥削弱了金融市场的平等竞争与充分竞争，从长远而言将不可避免地影响金融机构经营业绩与效率，加剧系统性金融风险。
同样，政策性金融机构担负了重要的公共政策功能，如果这些政策性功能无法通过正常财政预算或监管手段而得以实现，那么政策性金融机构就有合理存在的理由。而且，这些机构的资产方正因为受政策因素驱动，资产回报面临极大的不确定性，同时负债方没有稳定可靠的存款资金来源，主要依赖主权信用担保的长期债券融资，因此不宜于商业化经营。
因此，为了落实十八届三中全会精神，完善金融市场体系，处理政府与市场关系的一个重大金融改革课题，就是让国有资本有序退出营利性金融机构，而通过保留加强改善政策性金融机构，更好地实现普惠金融服务等合理的公共政策目标。