作者：清华金融评论
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文/陈楚玲 东盟１０＋３宏观经济研究办公室经济学家
“清迈倡议”多边化协议总规模已扩大至2400亿美元。中国是推动推动“清迈协议”多边化的主要国家之一，也是2400亿美元地区储备库的最大股东之一。然而，不可否认的是，中国要真正成为该机制的领袖并在政策制定方面取得决定性优势，还面临许多挑战。本文介绍了“清迈倡议”的历史和现状，以及所面临的挑战。
历史和现状20世纪90年代亚洲金融危机爆发后，泰国、印尼和韩国都曾接受国际货币基金组织(IMF)贷款。东亚各国对于IMF的贷款条件以及推行的政策建议很不满，意识到必须有自己的区域性金融合作机制才能避免类似情况重演。在此背景下，2000年5月在泰国清迈举行的东盟10＋3财长会议签署了具有里程碑性质的清迈倡议（Chiang Mai Initiative, CMI），决定建立区域性双边货币互换网络，参与国包括中、日、韩三国和泰国、马来西亚、印尼、新加坡及菲律宾。之后到2009年各国共签署了16个双边互换协议，总规模达到780亿美元。
2008年爆发的全球金融危机推动了清迈倡议的进一步发展。为加强东亚地区应对金融危机及防范全球经济下滑风险，东盟10+3财长会议于2010年3月正式确定了清迈倡议多边化协议（Chiang Mai Initiative Multilateralisation， CMIM），成立地区性外汇储备库，旨在通过多边互换协议的统一决策机制来解决地区内国际收支和短期流动性困难。这次CMIM东盟成员也增加了越南、柬埔寨、老挝、缅甸和文莱，再加上中日韩和香港特区，共14个经济体。
互换协议规模为1200亿美元，2012年5月这一规模增至2400亿美元。CMIM的建立标志着东亚货币金融合作的新阶段，也反映出此次国际金融危机后全球经济金融秩序重新调整过程中出现的区域化特点。
成员国出资份额方面，中国（含香港特区）、日本和韩国共出资80%，东盟十国共出资20%。中国（含香港特区）和日本各出资32%，韩国出资16%，东盟十国中印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国出资较多，各为3.79%，其他东盟成员则依次为越南0.83%、柬埔寨0.1%、缅甸0.05%、老挝0.025%和文莱0.025%。
决策机制方面，各国拥有平等的基本投票权加上和出资比例相等的出资投票权，形成其总投票权。对于一些原则性问题，如互换协议规模、出资比例、借款乘数、成员资格等，成员国需一致同意，另外一些问题如贷款续借等只需三分之二票数通过即可。
各国申请CMIM贷款则适用不同的购买乘数，其中越南、柬埔寨、缅甸、老挝和文莱为其份额的５倍，印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国为2.5倍，韩国为1倍，中国（不含香港特区）和日本为0.5倍，香港特区为2.5倍但最多只能申请63亿美元。在各国的贷款额度内，目前30%以内的部分可直接由成员国投票决定是否发放及确定发放条件。若某成员国的贷款申请超过了30%的贷款额度，那么必须要同时获得IMF贷款才能动用多余的部分。与IMF贷款脱钩的贷款比例将在2014年提高到40%。除了危机救助安排外，2012年5月又设立了危机预防安排（CMIM-PL），是CMIM机制的又一重大革新。这一新的安排旨在为满足特定先决条件的成员国提供预防性信用额度，应对主要因外部冲击而发生的短期国际收支或流动性需求。成员国在申请前必须就主要宏观经济指标达标，信用额度批准时不会有贷款条件，但可能会加上事后条件。
在2010年清迈倡议多边化的同时，各成员国决定成立一个实体机构对成员国进行常规性宏观经济监测，并在有成员国申请CMIM贷款时承担审议贷款申请、进行贷款发放和监测贷款使用的任务。该实体机构，即东盟10+3宏观经济研究办公室（ASEAN+3 Macroeconomic Research Office, AMRO）于2012年1月正式成立，总部在新加坡。AMRO的直接领导机构是由27名ASEAN+3成员国副财长及央行副行长组成的执行委员会，该委员会还任命了由6名地区内经济学家组成的顾问团，对AMRO的工作进行独立指导。
主要挑战AMRO已全面展开对所有成员国的经济监测磋商，并定期向各成员国提供区域和国家经济监测报告及研究课题报告。这些报告对地区经济金融发展趋势及面临的主要风险进行评估，并提出政策建议。除经济监测工作外，AMRO目前还积极展开贷款项目的研究开发工作，以完善危机预防机制。
AMRO的成立标志着以CMIM为核心的东亚货币金融多边合作体制已进入实体化阶段，为该体制的进一步发展和壮大提供了现实基础，使得早在20世纪90年代年代末期亚洲金融危机期间就萌发过的亚洲货币基金组织这一设想也越发成为一种可能。
然而，要真正形成有效的地区金融合作体制和完善的地区危机防范机制，CMIM和AMRO现存体制中尚存在许多焏待解决的问题。
储备库规模2400亿美元的外汇库规模是否足够应对地区金融危机的冲击？该问题不能单从储备库的规模判断。
地区外汇储备库是应对金融经济危机的区域性安全网，而一国应对危机的首道防线应该是该国的自有储备。而且一国应对外来经济金融危机冲击的能力，除了自有储备，也和该国经济结构、经济开放程度、金融市场发达程度以及政策因素（如汇率制度、资本项目管制制度等）相关。另外，从地区角度看，危机发生的程度与广度对外汇储备库的规模也会提出不同的要求。
起源于发达国家的本轮全球经济金融危机再次证明，金融危机的深度和广度随着全球经济金融一体化进程也在日益增强，恐怕只有少数国家能靠一国自身的防御能力来应对。对东亚地区而言，从历史经验看，若区内数国同时发生大规模危机，地区储备库的规模将经受挑战，尤其是其与IMF脱钩的能自主使用的部分还相对较小，不足以应对大规模外部冲击。
另外，由于目前这2400亿仍只是各成员国承诺拿出的外汇储备，实际上还由各国分散管理，当有贷款请求时成员国也可选择退出，不参加贷款，使得真正能够动用的外汇储备资金总额会打折扣。而且，如果地区性金融危机发生，各国的外汇储备将首要满足自己应对危机的需要，能借出的外汇储备恐怕也会十分有限。这种情况将会进一步降低地区外汇储备库的实际可用规模和危机救助能力。
使用机制CMIM目前还没被启动过，其使用机制是否顺畅、能否达到预期效果还有待检验。而作为CMIM实体机构的AMRO，无论是资源、经验还是技术能力方面都还处于初期发展阶段，尚不能独立承担CMIM要求的经济风险评估和贷款管理的功能。AMRO面临着人才紧缺问题，其经济监测报告和研究工作的深度有待提高。在危机管理方面，目前还没有全面展开危机救助贷款项目的开发和研究工作，很多CMIM运作的细节也还没有确定，只有原则上的规定。虽然危机防范功能已在2012年被正式加入CMIM机制，可是其进展速度仍十分缓慢。
地区内各成员国对于CMIM机制的实效性和实体运作机构AMRO的分歧意见也许是东亚地区货币金融合作机制进一步加强和发展的障碍。各成员国对CMIM的一些根本性问题，如与IMF脱钩的比例，进行危机救助时附加的贷款条件等还持有不同意见。各国对AMRO这一实体组织的领导权、组织结构和治理结构的认识也还存在差异，使得相关人员的选拔和任命都还摆脱不了政治因素的影响，从而最终影响到AMRO的组织建设和工作质量。
与国际金融机构如IMF的关系CMIM贷款目前只有30%的部分可以和IMF贷款脱钩，这意味着若借款国需要超过30%最大额度的贷款，就必须同时申请IMF贷款项目，也必将同时接受IMF贷款条件。许多人认为这是妨碍CMIM成为有真正意义上的地区金融合作机制的最大制约因素，因为目前30%的脱钩部分（甚至计划中的40%）从规模上讲很可能太小，借款国不得不最终申请IMF贷款才能启动足够的救助资金。而东亚各国设立CMI及CMIM的初始动机却是为了不再陷入亚洲金融危机后被IMF贷款及其附属的苛刻条件制约的境地，从而设立一个相对独立的地区防御机制。如果CMIM的脱钩部分，也就是能够独立运作的部分，实质上不能满足危机应对的要求，那么借款国仍要受制于IMF的贷款条件，这会让很多东亚国家对CMIM踟蹰不前，尤其是曾在亚洲金融危机期间接受过IMF贷款的国家。
这种担心不无道理，但就目前CMIM的机制建设来看，完全脱离IMF似乎也有困难。原因主要如下：首先，CMIM还未被启动过，AMRO作为CMIM的主要运行机构在组织建设和经济监管经验上还处于初级阶段，CMIM的运行机制也还停留在纸面上，一旦真的启动，恐怕还需借助IMF在处理危机和发放救助贷款方面的经验。其次，为防范道德风险，有些成员国认为在脱钩问题上不能走得太快，必须先完善地区经济监控、风险识别和危机处理的能力，否则引入IMF可以确保贷款的安全性及促使危机解决，因为IMF在这方面具有更高的国际信誉。最后，在全球经济金融高度一体化的今天，任何一国的金融危机都有可能急速扩散成大规模的地区危机，只依靠单一的防御机制很难遏制，很可能需要全球、地区、双边及自有防御机制相结合。
与双边协议的关系CMIM起源于双边互换协议，而且目前东亚地区各国之间也还存在许多双边互换协议。那么当一国发生国际收支和流动性困难，在地区内寻求救助时，是选择双边机制，还是CMIM呢？CMIM虽然还没有启动过，但多边协议需要征求各成员国同意，也需要经过特定程序，且会附带一些贷款条件。和双边机制相比，获得救助的过程可能更长，条件也可能因为需要各成员国通过而更严格。另外，目前与IMF贷款脱钩的部分如果不够，还得接受IMF贷款，意味着又多了一个制约因素。从这些角度看，借款国直接和某些国家商讨双边协议可能是更直接和有效阻止危机的方式。
然而，对双边机制的过度依赖将会限制地区防御机制的建设，降低地区应对危机的效率。在危机同时发生于多个国家时，无论是作为需求方还是供给方，一国可能需要和多国谈判双边协议，这可能会延误危机解决的时间，也可能会造成地区可用资源的低效使用。CMIM的多边性正是要解决原有CMI双边机制的效率问题。和上面讨论过的与IMF的关系一样，在全球经济金融危机高度相关的今天，CMIM和双边机制的关系也应该是互补的，而不是竞争性的。
完善措施要使CMIM成为实质意义上的地区危机防御体制，还需采取一系列措施。
第一，完善作为CMIM实体机构的AMRO的组织建设，提高AMRO独立经济监控、风险评估和危机处理能力，是CMIM能最终发挥作用的根本。只有AMRO真正具备了这些能力，与IMF贷款的脱钩部分才有可能有实质性的增加，CMIM对地区金融稳定的作用才能真正发挥，而不是只停留在储备库的基础上。具体而言，提高和完善AMRO的组织建设和各项能力将体现在以下方面。首先，加快AMRO成为国际组织的进程。目前各成员国已签署了协议，等待各国立法程序通过，AMRO的合法国际组织地位才能得以确认，以便开展各项工作。其次，通过各种积极措施提高AMRO的经济监控和危机处理能力。最后，作为地区经济金融稳定的守护人，AMRO对成员国经济状况的评估和危机的判断应具有独立性，不能受到成员国施压，这一点应该有相关机制进行保障。
第二，重审CMIM机制的相关内容，切实提高CMIM进行危机预防和救助的实效。首先，应适当增加现有储备库规模。第一步可改变储备库的现行管理方式，将分散管理的储备资金集中起来管理。
这不仅能保障危机应对资金的规模，还可以使得CMIM可以像欧洲稳定机制和IMF那样在必要时通过发行债券和向成员国借款等方式筹措资金，以增大危机时可以运用的资金。另外，可以通过其他多样化方式增资，如增加出资额度，将某些双边协议纳入CMIM的多边协议等。其次，和IMF贷款的脱钩比例应适当调整到合理水平。目前30%～40%的比例在很大程度上限制了CMIM作为独立机构可以提供的救助规模，适当提高这一脱钩比例可以增加成员国使用CMIM机制的动力。当然，这一比例的调整需要整体考虑。最后，应在现有危机救助安排基础上完善危机预防功能。
第三，积极建立与双边及国际组织的合作关系，提高CMIM作为地区性货币金融合作机制的地位和信誉。
中国的机遇东亚地区的货币金融合作为中国提供了难得的历史机遇。一方面，中国作为地区内最大的经济体，经济总量和规模优势带来的影响力使得中国已在一定程度上成为地区内的政策制定者，地区内的许多国家日益重视其与中国的经济政治关系，并希望中国能在国际经济金融体系中提升整个亚洲新兴市场的地位。
另一方面，中国在全球经济体中的上升趋势也使得中国必须认真思考与自己大国地位相配的话语权，以及从政策接受者向政策制定者的角色转变。然而，“二战”后以布雷顿森林体系为基础的全球国际经济金融秩序仍以欧美为重，新兴市场国家包括中国虽然几经争取获得了一些改革进展，但与这些国家在全球经济体中的总量相比还远远不够，也无法在具有重大意义的事务上挑战传统的主导势力。中国在现有体制中争取到有实质意义决策权的过程可能将十分漫长，而建立新的体制则会为中国提供更大的机会。
中国在CMIM及AMRO中的意见已经举足轻重。
但中国要真正成为CMIM的领袖并在政策制定方面取得决定性优势还面临许多挑战。
首先，金融合作远比经贸合作复杂，中国面临着复杂的地缘政治和外交局势，需要协调好与各成员国在这些领域的矛盾冲突，以免这些因素影响到货币金融领域的合作。
其次，地区内第二大经济体日本也对CMIM及AMRO的主导权有要求，并且一直积极在和中国进行竞争。日本如果联合地区内某些国家采取方式制约中国在东亚货币金融合作中的领导地位，将会影响中国通过地区货币金融合作争取亚洲国家在国际金融体系中更多话语权和地位的努力。中国应积极和日本及其它成员国在CMIM及AMRO问题上的进行沟通，以便采取合适对策推进该机制的进一步发展和壮大。
最后，CMIM及AMRO目前尚缺乏成熟的决策和管理机制，制约了中国通过制度化程序对其决策过程施加影响。对中国而言，应积极思考其对CMIM和AMRO的长期战略，并通过合理的制度设计树立对自己有利的决策和治理机制，确保自己在该机制中的长期影响力。