作者：guoxingping
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文/中国农业银行战略规划部高级经济师郭兴平
本文编辑/张英凯
随着改革步入“深水区”，困扰农村信用社发展的一系列深层次问题也日益突出和尖锐。伴随着普惠金融的发展，新一轮的农村金融改革将会以农村信用社的深入改革为起点，进入一个全新的历史时期。
对2003年农村信用社改革的评价
2003年，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》，标志着新一轮农村信用社改革的启动。这一轮改革侧重于农村信用社管理体制的变革和历史包袱的化解，将产权和法人治理放到了首要位置。十年来，全国农村信用社普遍开创了稳定发展的新局面，农村金融主力军的作用得到了进一步的发挥。
改革的背景：合作制还是股份制
改革开放以来，经过多个轮次的改革，农村信用社的支农力度得到了加强，但由于背负沉重的历史包袱和治理结构上的缺陷，进入新世纪，农村信用社的经营困难进一步加大，资产质量差，存在系统性、区域性支付风险。同时，亚洲金融危机之后，出于整个金融系统安全性的考虑，国有商业银行在县域地区大量撤并低效机构和网点，农村金融服务出现真空。
这一时期对农村信用社改革的呼声更加强烈，对农村信用社改革的未来走向也产生了一次激烈的争论，核心是农村信用社的产权制度问题，即应该继续落实合作制还是向股份制方向转变。经过一段时间的争论，股份制观点得到了决策层的认可，2003年启动的新一轮农村信用社改革，以及出台的一系列政策措施，就是按照这个总体思路逐步推进的。
改革的措施和效果：花钱买机制
“花钱”：通过设计正向激励机制，帮助消化农村信用社的历史包袱，引导农村信用社提高经营管理水平。综合运用财政政策、税收政策、货币政策等手段，帮助农村信用社消化历史包袱。
“买机制”：改革农村信用社的产权制度和管理体制，最终目标是使农村信用社建立起产权关系明晰的法人治理结构，成为一个商业上可持续发展的机构，更好地完成服务“三农”的使命。
在产权制度上，坚持以股份制为导向的多元化产权改革取向，因地制宜，探索多种产权模式：①在经济发达地区组建股份制的农村商业银行，治理结构上完全按照股份制商业银行来规范；②在经济较发达的地区组建股份合作制的农村合作银行，引入投资股和资格股两种股份形式，治理结构上采取股份制和合作制相结合的办法；③在经济欠发达地区继续实行合作制，把县联社和乡镇农村信用社统一为县一级法人，加强内部管理。
在管理制度上，下放管理权调动地方政府积极性，将农村信用社的管理和风险责任移交省级政府，明确其监督和管理权限，有利于规范和提高基层信用社的经营管理能力。
截至2013年底，全国共组建以县（市）为单位的统一法人农村信用社1690家，农村商业银行468家，农村合作银行122家。支持“三农”发展的能力显著增强，各项贷款余额从2002年的1.4万亿元增加到2013年的9.2万亿元，占金融机构各项贷款余额的12.7%。涉农贷款余额6.2万亿元，占全国涉农贷款余额的29.8%，其中农户贷款余额3万亿元，比2002年末增长了7.2倍。不良贷款比例4.1%，资本充足率12.5%，全年实现利润1962亿元，可持续发展能力也得到了极大的提升。
农村信用社改革仍然存在的几个问题
管理体制仍然没有理顺
本轮改革方案强调，省联社要在省级人民政府的领导下，对辖内农村信用社承担管理、指导、协调和服务职能，对督促农村信用社完善内部控制制度和经营机制负主要责任。省联社实行入股自愿、民主管理，主要履行行业管理和服务职能，各农村信用社县级联社是省联社的股东。
在全国绝大多数省份，对农村信用社的高级管理人员一般是由省级党委、政府提名，交由股东大会通过，而市县级管理人员则是由上级农村信用社任命，并对县联社进行控制。县联社基本上成为省联社的分支机构，丧失了独立法人的地位。同时，农村信用社没有独立自主的经营权和决策权，地方党政官员迫于政绩考核的压力，往往以行政命令方式让农村信用社发放贷款。因此，农村信用社高级管理人员都是服从于地方政府，而不是向股东大会负责，只关心是否实现地方政府目标而不关心股东需求和农村信用社的可持续发展。
法人治理结构仍不完善
在现实中，由于农村信用社的管理体制仍未理顺，行政管理、“官管”特征明显，不良贷款没有得到化解，农民和私营业主入股农村信用社的动力不足。按照改革方案要求，县联社需要通过增资扩股来满足监管当局的资本充足率要求，地方政府和县联社便采取了变通方式：增放贷款以贷款转为股金，以存款转为股金等。这样，股东入股的象征意义便大于现实意义，他们之中的大多数对农村信用社的经营并不关心。这些分散的股东实际成为农村信用社的财务投资者：只是为获得比存款更高的利率回报。增资扩股后，农村信用社无法实现民主管理，无法实现合作制的目标。
本轮改革对西部地区的农村信用社收效甚微
改革的实践表明，本轮改革模式下，真正受益的仅是历史包袱重，但盈利前景相对较好的中部地区农村信用社。对沿海发达地区的农村信用社而言，不良贷款比率较低，经营方式也接近商业银行，即使没有这轮改革也会保持一个良好的发展势头。问题较多的是西部欠发达地区，缺乏符合条件的法人股东及战略投资者，增资扩股过程中自然人资格股金额较少的现象比较普遍，法人股吸收难度较大，存在股权过于分散的情况。同时，由于缺少足够的盈利机会，商业可持续发展就很难实现，西部地区农村信用社仍需要探索符合当地实际的改革模式。
农村信用社的定位依然模糊
我国农村信用社经过几轮改革，主管部门不断变换，但其商业性、政策性还是合作性的职能仍没界定清楚。在本轮改革的方案设计中，中央政策要求农村信用社支持“三农”发展，地方政府要求为地方经济发展提供支持，监管部门要防范金融风险，而农村信用社自身又有利润最大化的经营目标。在不同改革主体不一致的改革目标下，农村信用社处于商业可持续发展与政策性支农顾此失彼的尴尬境地。
进一步推进农村信用社改革的几点建议
放宽市场准入，构建新型的产权关系
产权制度是现代企业的核心，也是完善农村信用社法人治理结构的基础。要完善农村信用社的法人治理结构，就必须引入市场竞争，必须放宽农村金融市场的准入条件。首先，应按照股权结构多样化、投资主体多样化的要求，鼓励社区内的农户、企业、个体工商户和其他经济组织按照市场化原则，投资入股农村信用社，真正发挥股东、社员对农村信用社的监督和管理作用。其次，可以积极引入战略投资者，积极引导境内外各类金融机构入股农村信用社，在引进资金的同时引入先进管理和核心技术，促进农村信用社公司治理水平的提升和综合竞争力的提高。另外，要建立农村信用社的信息披露机制，接受社会公众的监督，保障投资者利益，提高股东行使决策权和监督权的能力。
稳步推进省联社改革，理顺农村信用社的管理体制
省联社是本轮农村信用社改革的一个阶段性产物，带有明显的行政管理特征，随着农村信用社改革的深入推进，省联社制度已不能适应农村信用社改革发展的需要，需要进行更为全面而深入的改革。一是按照建立市场化机构的原则，将省联社的管理和监管分别划分给省金融办和银监会。二是将分离行政职能的省联社组建成金融控股公司，参股县级法人农村信用社，和其他股东一起履行股东权利。三是新组建的金融控股公司应具有金融服务功能，要针对县级法人农村信用社作为小银行的劣势和固有缺陷，集中力量办理县级法人想办而又办不了或成本过高的事项，有针对性地重点打造产品研发创新、交易清算、电子银行业务、资金调剂、信息网络服务、教育培训等各类平台，为县级农村信用社提供各类业务指导等服务。
国家各相关部门应进一步完善政策扶持措施，引导农村信用社改善农村金融服务
一是继续帮助农村信用社，特别是西部地区的农村信用社化解历史包袱。对中西部地区、粮食主产区、国定贫困县农村信用社的历史包袱，以及隐性不良贷款和历年挂账亏损部分按一定比例给予消化。对部分涉农贷款给予较高的风险容忍度，对已经形成不良贷款的应及时核销。对特定历史及自然灾害，如干旱洪涝、地震、特大泥石流等造成的信贷资金损失，应由国家出资予以补偿。二是考虑到涉农行业属于弱质产业，应将相关的优惠政策长期化。重点将所得税政策长期化、制度化，营业税政策可以进一步加大力度。继续对涉农贷款达到一定比例的农村信用社执行差别存款准备金率，对全部发放涉农贷款的农村信用社可给予充足、低息的支农再贷款支持，对涉农贷款比重较高的农村信用社可适当放宽存贷比例限制。