作者：xingbinxin
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标签：农村金融
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文/台湾金融研训院金融研究所副研究员 张蕙嬿
本文编辑/邢缤心
农业政策性金融主要为配合农业政策的执行与推进，与农业发展息息相关。政策性农业贷款如何配合产业需求，农贷制度运作是否能依照农渔民及团体经营所需，顺畅地提供资金融通，其角色至关重要。本文介绍了台湾政策性农业贷款多年来的改革发展历程及经验。
中国台湾的农业金融体系是主要学习日本经验，按照政策功能，可以划分为“农业是统金融”与“农业制度金融”两个方面。传统上，是统金融偏重贷款机构，包括农业行库与农渔会信用部，以营利与发展农村经济为主要目标；制度金融则侧重于官方功能与各公营事业机构发展，由政策性农业项目贷款及农业信用保证制度（担保机制）组成，以推动农业政策、促进农业发展为主要目标，一般亦称农业政策性金融。
农业政策性金融属农业金融的一环，鉴于农业的特殊性，当局主要是编列预算，以低利的政策性农业项目贷款扶持农业发展。中国台湾自1955年开始，对政策性农业项目贷款（简称政策农贷）就开始实行相关示范性计划，并至1973年开始推动，历年来均随重大农业政策配合调整贷款内容及种类，是当局重要的“施政”作为。然而，农业金融与一般金融在本质及目的上有显著的差异，特别是政策农贷。一般金融机构考虑自身放款安全性、流动性及收益性，对贷款对象零星分散，申贷金额小，贷款种类繁杂、规定繁琐，贷放需求与回收不稳定，管理不易及风险较高等因素，大多不愿意投入人力及成本配合官方贷放，致使农渔民不容易从一般金融体系获得资金，因而，如果没有设计良好的农贷制度，不容易真正落实执行。2003年7月23日“农业金融法”公布施行后，整合农业金融资源，藉由垂直整合主管机关及农业金融机构上、下层关系，进而促进农渔民与产业之紧密度，可供借鉴。
政策性农业金融之改革与发展
政策性农业金融改革
台湾因地域性之自然环境条件限制及季节性之差异，造成农产品生产与销售过程遭遇产品价格波动，面临高度经营风险；农业经营属小农型态，农户平均耕地面积不足1.1公顷，从事农业经营之农民平均年龄逾62岁，农民老迈，农业经营规模小，且个别农户之资金需求金额较为零散，农民普遍缺乏完善的财务与会计观念，对农家生活需求与农业经营生产之资金需求难以区分。一般而言，农业贷款多以农地为担保，受经济景气荣枯影响，一旦不动产景气欠佳，农地价值往往大幅贬落，变成金融机构之不良债权。
当局为确保农业永续发展，因应国际化及自由化趋势，调整农业产业结构，并解决农渔民融资不易之困难，遂在“农发条例”规定，主管机关应订定农业发展相关计划，如辅导农民购买及使用农业机械、辅导农场及扩大经营规模购买耕地等。该等计划对贷款之目的、用途及对象均有详细规定，作为配合当局农业政策之施行，其贷款利率、期限与偿还方式均较一般金融优惠，可谓以计划性之金融扶持农业发展。“农发条例”第54条阐明，当局为增进农民福利及农业发展，以因应未来农业之经营，应设置新台币1,500亿元之农业发展基金，基金用途是专为农民福利及农业发展使用；同时第56条第2项指出，在农业金融体系中农贷计划以执行农业政策为主要目的，“中央”主管机关除需筹措分配农贷资金外，应建立融资辅导制度，以协助农民取得农业经营所需资金，解决担保能力不足的问题；并于第57条规定当局应建立农业信用保证制度，并予奖励或补助，佐以担保配套；第43条更对贷款对象、期限、利率、额度及相关事项之办法，由“中央”会商有关机关定之。此外，中国台湾加入世界贸易组织（WTO）后，为免农渔业遭受巨大冲击，以确保农渔业永续经营，繁荣农渔村经济，充裕农渔业资金，支持农渔业发展，在“农业金融法”施行后，对政策农贷执行经费、农业金融机构（即农渔会信用部及农业金库）的任务及规定作了详细具体的规范。
“农金法”施行后，农业金融业务之“中央”主管机关，由“财政部”改为“农委会”，并于“农金法”施行当日成立“农业金融局”，2005年5月设立农业金库，信用部及农信保基金改由“农委会”一元化管理。中国台湾现行农业金融机构采用二级制架构，上层为农业金库，下层为信用部。政策农贷由农业发展基金提供利息差额补贴，农业金库自2006年取代此前农民银行之任务，农业信用保证基金仍赓续提供信用保证，完整建构农业政策性金融体系(图1)。农业金融改革后，以照顾农、渔民权益为核心要求，藉由金融支持农业的正常发展，以农业维持金融的稳定成长，扩大办理政策农贷、加强农业金融功能、提升农业金融机构经营效能。
政策农贷近年发展概况
政策农贷是指农机贷款、辅导农粮业经营贷款、辅导渔业经营贷款、提升畜禽产业经营贷款、扩大家庭农场经营规模协助农民购买耕地贷款及农业天然灾害低利贷款等二十项贷款。为因应农业政策及经济情势变化，历经多次修正，除2005年将三十余项之贷款办法整并及简化之外，之后为确保借款人贷款资金依据规定用途及运用，强化贷款用途查验功能。2012年重新检讨政策农贷规定及制度，并于次年4月发布“办理政策性农业项目贷款办法”，主要为使农贷资源供以农事为主要收入来源的农民所运用，期能落实农民农用及考虑产业需求与因应农渔生产项目生长周期特殊性。再者，政策农贷是由经办机构以自有资金贷放，并由当局编列预算给予贷款经办机构利息差额补贴，以减轻农渔民贷款利息负担。目前补贴息之计算是以统一农贷利率3.69%，加计作业成本约0.78%后，订定现行农渔会信用部补贴基准约4%至4.47%之间。经考虑经办机构成本及主、客观因素后，近年多次检讨改进，农渔会办理灾害贷款补贴基准自2002年之7%，历经7次调整，2009年调降为5.125%后未再调降。
依据“农委会”资料，截至2014年11月底农业发展基金贷款余额贷放户数及余额前五名为农家综合贷款、农民经营改善贷款、农业产销班及班员贷款、提升畜禽产业经营贷款及辅导渔业经营贷款。其中农家综合贷款贷放户占整体贷放户数之70%，每户平均贷放金额约新台币15万元；农民经营改善贷款贷放户约占15%，平均贷放金额约新台币65万元，两项贷款贷放户合计约占八成六，累计贷放余额占整体贷放余额之五成。显见政策农贷以贷款金额小及从事农业经营为主要协助对象，与台湾小农之体制相符合。另外，对农业遭受天然灾害受损之救助，依“农业发展条例”第60条第3项规定，设置农业天然灾害救助基金，以支应灾害之实际需要，基金的运用悉依其收支保管及运用办法办理。
综上，农业政策纵然擘划宏观远大之目标，如无周延完善之机制，亦无法彰显其执行成效。台湾政策农贷机制行之有年，依其近年改革之经验，藉由垂直整合农政（金）主管机关及农业金融机构上、下层之关系，不仅使农渔民与产业之紧密度更高，政策农贷亦配合农业政策方向修正检讨改进，透过主管机关由上而下（top-down model）的宣导与提倡，及结合农、渔会信用部及遍布城市与乡村超过1,170个贷款融资渠道，嘉惠广大的农渔民及农渔企业，不仅推升农业金融机构执行农贷之绩效，彰显农业金融的特殊性，且有助于农、渔会信用部善尽地方农业金融融资的角色及达成农业政策倡导的目的。