清华金融评论

文/财政部财政科学研究所研究员 陈新平

PPP促进中心是协助政府推进PPP发展的专门机构，也是PPP治理架构的重要组成部分。本文介绍了PPP促进中心建设的国际经验，建议我国在国务院设立PPP部际协调委员会，并将财政部内设的PPP中心升格为国家PPP促进中心。

政府和社会资本合作（PPP）促进中心是协助政府推进PPP发展的专门机构，也是PPP治理架构的重要组成部分。在国际上，各国中央政府设立的PPP促进中心主要有“内置”“外设”，以及“合伙”等三种模式，职能涵盖PPP政策拟定、质量控制、技术指导、经验推广等多个方面，且绝大多数需要受财政部的领导或监管。

在我国，PPP既是一种融资工具创新，也是一种公共治理体制创新，其推广与应用需要对政府各个部门的管理职能作出调整，也需要它们让渡部分传统公共管理模式下的权力，更需要政府最高决策层的支持。所以PPP促进中心的设立不是简单地在财政部的管辖之下增设一个业务部门，而是要设计一个多层级的治理结构。结合我国政府行政管理架构的特征，建议在国务院下设PPP部际协调委员会（PPP Inter-Ministerial Committee，简称PPPIMC），并将财政部PPP中心升格为国家PPP促进中心，以其作为PPPIMC的执行机构及秘书处，负责协调、指导、监督中央及地方PPP项目的开发工作，由此推动政府与社会资本的充分合作。

PPP促进中心的国际经验

对于已经设立PPP促进中心的国家，有些国家的PPP促进中心运行得很成功，如英国、澳大利亚、加拿大，以及南非等；但也有些国家的PPP促进中心并没能有效地履行其既定的职能，如孟加拉、菲律宾、牙买加等。实践表明：PPP促进中心运行成功与否取决于很多因素，如政治环境、政府行政效率、PPP机制设计等。综合发达国家与发展中国家PPP促进中心运行经历，可获得到以下多个方面的经验及启示。

高层政治支持是PPP促进中心成功运行的关键

PPP模式的产生是现代政府职能转变的一个重要标志，也是实践“新公共管理理论”的工具。一般而言，基础设施属于公共品或准公共品，需要由政府来承担供应之责，但其提供方式有传统模式与PPP模式之分。在传统模式下，政府直接负责基础设施的建设事宜，并集建设、运营、管理等职能于一身。在PPP模式下，政府将部分基础设施的建设、运营、维护等职能转移至私人部门，不再直接插手其过程。取而代之的是，政府在保留基础设施建设总体规划、需求评估、项目审批、质量控制等管理职能的同时，强化了对基础设施建设、运营过程的监管。

从各国的实践来看，PPP模式不仅涉及政府公共管理体制的变革，还涉及政府治理体系的创新，没有政府最高决策层的政治支持，这一模式很难推行与实施，PPP促进中心也很难发挥其应有的作用。毫无疑问，PPP模式实施最为成功的国家当属英国，这与英国是“新公共管理”运动的发起者有着直接的关系。在“新公共管理”运动中，撒切尔夫人启动了英国国有企业的私有化进程。但在随后过度的私有化进程中，保守党推行的私有化政策遭到了英国左翼政治势力的反对。在左、右政治派别的相互论战中，英国中立派政治势力提出了支持PPP概念的主张。作为公共产品或服务的提供方式，PPP处于纯公共部门供应者与纯私人部门供应者之间。可见，PPP是英国各派政治势力相互妥协的产物，也就不难理解PPP模式能在英国成功推行与其PPP促进中心能发挥积极作用的原因。

相反，在PPP模式得不到强力支持的国家，PPP促进中心也不容很好地发挥作用。如在孟加拉国，成立于1999年的基础设施投资促进中心（Infrastructure Investment Facilitation Center，简称IIFC）就是该国促进PPP发展的专业机构。IIFC的主要职能是为公、私部门提供政策及顾问服务，尽管IIFC相对其他政府职能部门有着较高的专业技能，但IIFC的实际作用却十分有限，主要原因是IIFC缺乏相应的权力，如其制定的PPP操作指南并不具备强制执行力，相关政府职能部门可采用，也可不采用。

高效的政府管理体制是PPP促进中心有效运转的基础

在一个国家，如果希望PPP促进中心能够实现既定的目标或有效履行职责，那么，其整个政府行政管理框架也应是高效率的。在一个大部分政府行政机构效率低下的国家，任何新设的政府机构也可能是低效的。尽管这是一个看似简单的推理，但这种结论的重要意义则是：在一个效率普遍低下的政府框架中，PPP促进中心不可能成为“效率孤岛”（islands of excellence）。因此，低效率的政府也难以建立起高效的PPP促进中心，因为影响其他政府部门运行效率的因素同样会影响到PPP促进中心的运行效率。孟加拉、菲律宾、牙买加等国家的PPP促进中心之所以效率不高，与这几个国家政府治理指数低有着关联关系。如果一国政府想通过组建PPP促进中心推行PPP模式，其现有的政府部门又因效率低下而不能胜任此项工作，那么，就需要评估新设机构能否做得更好。否则，就应考虑重组现有的政府部门或延伸效率相对较高部门的职能，由其承担PPP中心的角色。

PPP项目程序透明、公开竞争是PPP促进中心发挥积极作用的保障

程序透明与公开竞争是PPP机制的重要特征。虽然PPP项目的采购招标过程不够透明或缺乏竞争，并不一定会产生腐败，但会引起社会公众的疑虑。透明与公开竞争可使腐败问题不易发生。如果在基础设施或公共工程的建设中普遍存在腐败现象，那么，PPP促进中心的存在也不能保证改变这种现状，因为腐蚀其他政府机构的因素同样也会腐蚀PPP促进中心。

政府职能部门之间的合作是PPP促进中心发挥作用的必要条件

在实施PPP的过程中，政府各职能部门之间需要就相关事宜进行有效地沟通与协调，并形成原则性的意见，保证PPP促进中心能获得必要的信息，使其能对项目质量做出正确的判断，承担起质量“把关者”的角色，也为PPP促进中心在政府职能部门之间发挥技术性协调作用奠定必要的基础。否则，即使PPP促进中心被赋予了项目监督权，甚至审批权，也不能保证它能阻止劣质的PPP项目。同样，如果其他政府部门不愿意让渡对项目的部分控制权与管理权，PPP促进中心也不能有效地起到推动PPP发展的作用。在此情况下，PPP促进中心的设立不仅不能减少政府部门之间的扯皮问题，而且还可能加重问题的复杂性。只有完善政府部门相互间的协作关系，才能减少PPP项目的交易成本，为PPP促进中心发挥应有的作用提供必要的条件。

PPP促进中心需要有与其职能相匹配的权力

如果PPP促进中心的职能仅仅是限定在向PPP项目执行机构提供技术支持或顾问服务，那么，不需要赋予其任何行政权力。反之，如果让其履行项目质量控制或“把关者”的责任，那么，就需要赋予其一定的项目否决权或审批权，只有这样才能控制PPP项目的质量。赋予PPP促进中心上述权力的最简单办法就是将其归于有相应行政监管权的部门管辖，如，英国、南非，以及澳大利亚的维多利亚州等，都将其PPP促进中心置于财政部（厅）的管辖之下。

PPP促进中心大多数隶属财政部或由财政部监管

PPP促进中心设立有内置、外设，以及合伙三类主要的模式，在行政隶属、领导或监管关系上，大致也可分为三类：一是直接隶属财政部或由其管辖；二是隶属政府其他行政管理部门（规划部门、基础设施部门等）；三是隶属政府内阁办公室或专门的委员会等。其中，以第一类隶属关系为主流模式。在国际上，运行效率比较高的PPP促进中心也大多隶属于相关国家的财政部，如：英国、南非等国设立的PPP促进中心。其主要原因在于，财政部属于国家宏观经济管理部门，也是较为强势的部门，相对其他政府职能部门，财政部的执行力更为有效。一般地，在实施PPP的过程中，其他政府职能部门都需要与财政部打交道，因为PPP项目会形成直接的财政负担或隐性的政府债务，所以，在项目周期的各个阶段需报请财政部的审批或核准。

同时，控制国家债务风险或财政风险也是财政部的重要职责，所以，它比其他政府职能部门更有动力去控制PPP项目风险，以确保公共利益的实现。而其他政府职能部门在规划PPP项目时，首先会把如何履行本部门职责放在第一位，其次才会去考虑PPP项目的成本及风险问题。同时，无论是通过“政府付费”，还是通过“使用者付费”的方式开展PPP项目，政府都有相应的支付承诺或需承担最低需求风险的责任，需要通过建立跨年度预算平衡机制，将PPP项目下的承诺或支出责任纳入中长期财政规划管理之中，以确保政府债务的可持续性，必要时，还需要将PPP项目的资产负债反映在政府的资产负债表之中。因此，将PPP促进中心置于财政部的管辖之下，有利于贯彻以下三个原则：1）项目的可负担性原则；2）风险转移的最优化原则；3）社会经济效益的最大化原则。

设立国家PPP促进中心的基本思路

自20世纪80年代开始，我国已有不少部门和领域的建设项目陆续地采用了PPP模式。在近30年的实践中，PPP既有快速发展期，也有徘徊不前的阶段。主要原因是：在我国PPP不仅缺少战略发展规划，也没有统一的政策法规，更没有专门的机构进行协调管理。PPP促进中心是整个PPP体制框架的重要组成部分，通过PPP促进中心在政府组织架构内组建一支专业性的团队，有利于提升政府部门规划、筛选、审核、监管PPP项目的能力。

但目前国家层面的PPP政策制度却由不同的部委在分头制定和实施，让地方政府及社会资本感到无所适从，使得原本是促进政府效能的工具变成了阻碍政府治理水平进一步提升的因素。同时，虽然财政部已在“中国清洁发展机制基金管理中心”的基础上，加挂了“财政部PPP中心”的牌子，但该PPP中心还只是财政部的一个内设机构，不具备在国家层面审查、监督、推广PPP项目的职责与权力。因此，亟需建立健全国家PPP治理架构体系，以推动PPP的有序、持续发展。其中，有关设立国家PPP促进中心的基本建议如下：

设立模式

在国际上，PPP促进中心以何种模式设立，主要由其实际运行的环境及政策目标而定。内置模式主要侧重赋予PPP促进中心在政策制订、项目审批，以及监督等方面更多的职权，而外设及合伙模式主要侧重赋予PPP促进中心在业务运营、人员管理上的更大灵活性。但这三类设立模式均不符合我国的国情，因为在我国重大公共基础设施项目（如能源、交通、国防、住房等）的审批权并不在财政部，除了国家规划部门掌握着绝大多数项目审批权外，其他政府职能部门也或多或少地控制着部分项目的审批权。基于这种现实，PPP促进中心架构的设立应另辟蹊径。PPP本身就是一种公共管理体制创新，其推广与应用需要对政府各个部门的管理职能作出调整，也需要它们让渡部分传统管理模式下的权力，更需要政府最高决策层的支持。

所以，PPP促进中心的设计不是简单地在财政部的管辖之下新增一个业务机构，而是要设计一个多层级的治理结构。即在国务院设立PPP部际协调委员会，以示中央政府对PPP模式的重视与支持。然后将财政部内设的PPP中心升格为国家PPP促进中心，以其作为PPPIMC的执行机构及秘书处，同时对PPPIMC及财政部负责。PPPIMC的主要职能是在拟订PPP法律法规、制定PPP发展战略等的过程中，征询政府各职能部门意见，协调各利益相关方关系，指导、监督PPP促进中心的工作。另外，为了完善PPP促进中心的治理结构，设立PPP顾问委员会，由来自国内外公、私部门，以及国际金融机构的专家组成，对PPP促进中心提供智力支持。同时，设立财政部PPP政策小组，与PPP促进中心共同履行相关职能（PPP促进中心的治理结构见图1）。

职能定位

按照前述设计，我国PPP治理框架体系包括：PPP部际协调委员会、财政部PPP政策小组、PPP促进中心，以及PPP顾问委员会等。其中，PPP部际协调委员会的职能前面已经予以界定。这里需要明确后三者的职能。

财政部PPP政策小组的主要职能包括：制定PPP监管政策、PPP操作指南、PPP项目评估方法，以及审批PPP项目（具体包括：项目可行性报告的审批、招标文件的核准、合同的审批、项目再谈判的核准）等。这里需由财政部PPP政策小组审批的项目主要包括：国家级PPP项目，需要中央财政补贴的地方PPP项目，以及一定规模以上的地方PPP项目等。

PPP促进中心的主要职能包括：（一）技术支持职能。一是，向财政部PPP政策小组提供技术帮助，如，协助制定PPP监管政策、PPP操作指南，以及制定标准合同文本等；二是，向具体的项目执行机构提供技术指导，如，在项目周期中的以下环节向项目执行机构提供帮助：项目筛选、可行性报告编写、外部顾问的聘请、合同谈判、融资协议起草、合同签订、合同管理，以及项目实施等。（二）项目评估与审查职能。这项职能也主要是为财政部PPP政策小组提供支持服务，是在项目开发环节就项目执行机构送审的各项材料进行合规性评估与审查，为财政部PPP政策小组审批项目提供参考意见。（三）项目监督职能。主要是在项目的实施环节对项目执行机构、私人部门是否按照合同规定履行了各自的职责。（四）市场推广职能。主要包括提高市场对PPP概念、模式的认识，推广国外成功的经验，以及提供技能培训等。

需要说明的是，之所以将项目审批职能与技术支持职能分别赋予财政部PPP政策小组与PPP促进中心，是因为这两个职能之间存在一定的冲突。如果将这两项职能同时赋予PPP促进中心，且以PPP项目规模及数量考评PPP促进中心绩效的情况下，那么，PPP促进中心会倾向有更多的项目以PPP的形式开展，很可能在项目质量控制及审批方面放松要求。显然，这与其审批职能会产生冲突。

PPP顾问委员会主要是利用其成员来源广泛的特点，向PPP促进中心提供各类建议、反馈市场意见，以及推荐国际成功经验等。

权力范围

PPP促进中心评估、审查的项目范围涵盖：所有中央政府职能部门开展的PPP项目；投资在一定规模（如1亿元人民币）以上的地方政府PPP项目。同时，投资在一定规模（如1亿元人民币）以下的地方政府PPP项目须备案。

运行经费

在国际上，PPP促进中心的运行经费主要有三种来源：1）财政全额拨款；2）收费；3）财政拨款加收费。凡PPP促进中心采取内置模式设立，都是通过财政全额拨款的方式提供运行经费的。而少数以外设模式（包括合伙模式）建立的PPP促进中心，则通过向服务对象（政府采购机构）收取费用的方式维持运行。第三种经费提供方式采用的更少。大多数国家的PPP促进中心都具有政策制订及PPP项目审批职能，而收费与审批之间存在着利益冲突，所以，PPP促进中心运行经费以财政拨款者居多。在我国推行PPP模式之初，为了避免收费与项目审批之间的冲突，更为了激励政府职能部门利用PPP模式提供公共服务，也应采用财政拨款的方式向PPP促进中心提供运行经费。

人员聘用

PPP促进中心在聘用人员时，需要考虑：人员数量、专业要求、人员来源等几个因素。首先，在人员数量上，PPP促进中心履行的职能越多，需要的人数就越多；职能覆盖的范围越大（涉及中央政府与地方政府实施的PPP项目），需要的人员也越多。同时，PPP市场越成熟，各个政府职能部门经验越丰富，需要的人员就越少。其次，在专业要求上，一个经验丰富的团队需要具备以下各个方面的专业人才：经济、财政、融资、法规、行政、管理、谈判、技术、培训、采购等。最后，在人员构成方面，应采取专职加借调的方式。由于推广PPP模式之初很多方面都在实践摸索之中，不可能立刻聘用大量的人员，专职人数应以15～20人为宜，其他所需人员应通过借调的方式解决。借调人员可从公共部门、私人部门、其他社会组织选取，其优势就是在短期内能迅速将大量专业人才注入到PPP促进中心，为培养专职人员技能提供条件。

（本文编辑/王茅）