清华金融评论

土地收益保证贷款是以农村土地经营权流转为基础，以土地未来预期收益做保证，以县级物权融资公司为服务平台，在农民不失地和不改变土地农业用途的前提下，农业经营主体向金融机构借款的新型融资方式。本文介绍了吉林省开展土地收益保证贷款试点工作的主要做法及运行情况，以期对全国农村金融改革创新提供有益经验。

为破解“三农”融资难、融资贵问题，为农民增收、农村发展、农业转型注入新资本、新活力，经过与金融监管部门、相关政府部门、相关金融机构和法律专家一同反复论证，吉林省在全国率先提出并于2012年8月20日在梨树县开展土地收益保证贷款试点工作。两年多来，试点成效显著，在全国范围内产生了积极影响。

土地收益保证贷款试点工作基本情况

形成背景

根据2012年9月的农户融资情况抽样调查，吉林省户均融资缺口约为3.5万元，全省农户资金缺口约1400亿元。根据省国土厅第二次土地调查数据，全省有耕地1.05亿亩，林地1.3亿亩，草地1037万亩，园地102万亩，水域及水利设施用地104万亩。由此可见，土地是农村最大和最重要的资产。

经过反复研究，最终确定，要破解农民融资难题，必须做足做实做新土地融资，充分发挥农村土地的财产权能。基于这方面考虑，经过两年多的调研论证，在金融监管部门和金融机构的支持参与下，于2012年8月在产粮大县梨树县率先开展土地收益保证贷款试点。土地收益保证贷款是以农村土地经营权流转为基础，以土地未来预期收益做保证，以县级物权融资农业发展公司（以下简称物权融资公司）为服务平台，在农民不失地和不改变土地农业用途的前提下，农业经营主体向金融机构借款的新型融资方式。

近年来，全国已有一些省份在探索利用土地承包经营权为农民融资，最具代表性的有重庆市、湖北省、江苏省、宁夏回族自治区。这些地区做法的共同点是地方出台政策，允许农民将土地承包经营权抵（质）押向金融机构借款。多年来，吉林省也在积极地探索允许农民利用土地承包经营权为农民融资的路径，并于2009年出台了《关于扩大农村有效担保物范围发展多种形式担保信贷产品试点的指导意见》。

但从各地运行的情况看，效果不是很理想，国有大中型金融机构参与积极性不高。可以说利用土地承包经营权为农民融资的做法在吉林省乃至全国没有真正“破题”，原因主要有两个方面：一是我国《物权法》《担保法》等法律法规均明确规定，农村土地承包经营权不得抵押；二是金融机构不具有农村土地财产权交易变现的处置能力，且直接面对众多农业经营主体开展农村土地金融业务的成本过高。

吉林省开展的土地收益保证贷款试点，是基于我国《农村土地承包法》允许土地承包经营权转让、转包、出租、互换的规定，将农村土地的经营权流转给物权融资公司，由物权融资公司向金融机构出具与农民共同偿还借款保证的新型融资模式。这一方面规避了《物权法》和《担保法》中不允许农村土地承包经营权抵押的规定，另一方面，通过发挥具有一定增信能力的第三方土地资产处置平台的作用，解决了因土地财产权的流转处置成本高、障碍多等原因，金融机构难以直接面对农业经营主体开展农村土地金融业务的难题。

主要做法

一是深入开展论证。土地收益保证贷款这种创新融资产品没有成型的经验可以借鉴，为了对该融资方式的合法性、创新性和可操作性进行充分研究和论证，对3046个农户进行了入户调查，召开县、乡、村三级调研座谈会50余场，邀请国家权威法律专家、农村经济专家、金融专家、金融监管部门和金融机构相关负责人，组织调研论证会100余场。

合法性论证方面，多次组织政府法律部门、司法部门、金融监管部门和省内法律专家，对土地收益保证贷款模式的合法性进行反复深入的论证。国内权威法律专家也对该模式的合法性进行了专门论证。

可操作性论证方面，多次组织金融机构、试点县（市、区）政府部门和农户代表，对经办流程进行反复模拟和研究，并不断完善操作程序，确保土地收益保证贷款具有较强的可操作性和便捷性。

风险可控性论证方面，成立了由监管部门、金融机构和金融专家组成的专家组，对土地收益保证贷款可能出现的风险进行评估。同时，成立了由乡（镇）长、农业部门和村民代表组成的耕地流转评估小组，负责办理违约农户耕地的流转工作。

二是审慎设计操作流程。本着“规范、可靠、简便、安全”的原则，成立了多个专题工作组，反复研究，精心设计，充分论证，最终确定了各操作环节的制式单据，目前运行效果良好。同时，开发实施了统计和信用信息系统,通过网络可以及时掌握农户信用状况和银行机构贷款信息。

三是有序推进创新试点。为确保土地收益保证贷款稳妥实施，采取了由点及面、稳妥推进的方式，选择具有代表性的三个县（市）先行试点，试点一年后逐渐向其他县（市、区）拓展，并注重及时总结试点过程中的经验和不足，不断改进工作流程和完善制度规则。

四是科学制定配套制度。试点工作之初就突出制度先行，以防控金融风险为重点，以扩大“三农”贷款为目标，以便利农民融资为标准，政府相关部门会同金融监管部门和金融机构研究出台了土地收益保证贷款试点工作方案、暂行办法、评估办法等一系列规章制度。这些规章制度有效地保障了土地收益保证贷款试点有序展开。

五是强力推进服务平台建设。设立物权融资公司。各试点县（市、区）政府拿出至少50万元，注册成立物权融资公司，以该公司为平台为农民向金融机构借款提供还款保证。设立惠农信贷周转保障基金。研究设立了吉林省土地收益保证贷款惠农信贷周转保障基金，强化土地收益保证贷款或有金融风险防控，吸引更多金融机构广泛参与。目前，各试点县（市、区）的2500万元保障资金和省财政5000万元的首期资金已经到位。

运行情况

截至2015年5月31日，全省60个县（市、区），已有43个县（市、区）成立物权融资公司，其中31个发放了贷款，累计为农户、林户、家庭农场和农民专业合作社发放贷款30755笔，金额15亿元。土地收益保证贷款业务开展两年多来，已运行完成两个周期。截至目前，贷款到期3758笔，金额1.6亿元。其中，逾期62笔，金额341万元，逾期率为0.34%。

试点开展以来，全国各县（市、区）到梨树县、龙井市和东丰县借鉴学习近百次；黑龙江、河北、河南、陕西、重庆、内蒙等省（市、区）也到吉林省进行了考察学习；北京、四川、山西等省（市）多次来电、来函索要相关资料。当前，按照省委省政府部署，正在积极推进土地收益保证贷款实现全省地域全覆盖，并将该种融资方式向林地、参地、水面、草场等领域拓展延伸。

从试点运行情况看，土地收益保证贷款呈现出以下特点。

一是简便易行。此项贷款手续简单，方便快捷，最快2个小时就能到账，最慢2天，并且农户可以随时申请，以解燃眉之急。对农户贷款需求坚持随时申请、随时受理和发放。开展流动服务，送贷下乡，办贷到户，让更多农民享受到优质高效的金融服务。

二是利率优惠。土地收益保证贷款目前利率为：一年期7.8%，三年期7.995%，五年期8.32%。与民间借贷最低利率相比，每万元贷款利息支出每年至少节约1000元以上。以梨树县为例，民间借贷的年利率平均在24%左右，最低达18%，最高达60%。

三是风险可控。农民正常偿还金融机构贷款后，物权融资公司与农户达成的土地经营权流转合同自动解除，如农民未能按照约定偿还贷款，物权融资公司将农民适当期限的经营权另行转包，并用转包获得的收益偿还金融机构贷款，待新的转包受让方的转包期限届满后，土地经营权自动退还原农民。

四是期限灵活。为满足农民的短期和中长期资金需求，土地收益保证贷款的期限有一年期、三年期和五年期。农民提前还款不受限制，可以随借随还。

土地收益保证贷款试点成效明显

经过两年多的探索，吉林省基本建立起了一套完整的土地收益保证贷款试点工作运行架构，农村土地金融基础设施建设进一步得到了完善。从实践看，土地收益保证贷款是农村土地经营权抵押的有效实现形式，试点工作为吉林省乃至全国的农村金融改革创新积累了有益经验；有效破解了农民融资缺乏抵押物问题，降低了融资成本，释放了农民增收致富的潜能；促进了吉林省农业适度规模化、集约化经营，并为国有银行回归农村提供了有效渠道。

首批试点县（市）成果显著

截至2015年5月31日，首个试点县梨树县共发放贷款5.98亿元，受贷农民15415户，回收到期贷款7736万元，回收户数2106户。梨树县为全省乃至全国其他省、市、自治区创新农村金融探索了路径，提供了经验。

试点开展以来，有6个省和60个市、县（区）派团来到梨树实地考察学习。龙井市在探索利用土地收益保证贷款促进农业适度规模化经营方面成效显著，产生了有推广价值的“龙井经验”。2013年，龙井市重点为家庭农场提供贷款业务，共为32家专业农场办理土地收益保证贷款1112万元，当年就全部回收贷款，没有出现呆账、死账等不良现象。2014年，龙井市进一步加大对家庭农场的贷款发放力度，使农场有了足够的资金购买农机设备和扩大耕种面积，同时，为国有农场开展了“果树预期收益保证贷款”业务和为农户开展了小额贷款业务。截至2015年5月31日，总计发放贷款1389笔，放款总额2.4亿元。

为把土地收益保证贷款这一融资方式在其他领域拓展延伸，延边州、白山市、通化市通化县、白城洮南市、公主岭市等地按照省委省政府的部署，正在探索开展林地、参地、水权收益、住房财产权保证贷款。土地收益保证贷款有效降低了农民的融资成本，推动了农村经济结构的调整和农民增收致富。以梨树县为例，土地收益保证贷款试点以来，民间借贷利率从试点前的18%左右下降到现在的12%左右。对已偿还贷款经营主体的抽样调查显示，每万元的土地收益保证贷款可为农民增收3000元以上。

其他省市的推广情况

吉林省土地收益保证贷款试点工作启动后，中央政研室、中央财经领导小组办公室、中国人民银行、银监会等国家部委多次来吉林调研，了解试点情况。新华社、人民日报、中央电视台等国内主要媒体均一直关注并报道试点工作情况。中央党校、国家行政学院将土地收益保证贷款作为全国农村金融创新典型，多次在不同层次的干部培训班上用作案例进行教学。

目前，山西、内蒙、黑龙江、重庆等一些兄弟省（区、市）借鉴吉林省经验，已经陆续开展土地收益保证贷款试点工作。以黑龙江省为例，2013年8月，黑龙江省佳木斯市金融办来吉林省对土地收益保证贷款试点工作进行调研学习。调研结束后，在黑龙江省金融办的指导下，在市委市政府主要领导的强力推动下，佳木斯市结合当地实际，成立了注册资本金为5千万元的物权公司，并迅速在该市开展试点，短时间内就取得了很好成效，形成了有益的经验做法，在3个多月的时间里共为13223户农民发放了12.2亿元贷款，并计划在未来3年内达到100亿元的投放目标。下一步，佳木斯市将继续扩大土地收益保证贷款规模，同时把土地收益保证贷款业务与农村信用体系建设结合起来。佳木斯市的做法对推动当地的经济发展，特别是“三农”发展起到了积极的促进作用。

(本刊编辑/彭晓云)