清华金融评论

文/财政部财政科学研究所 邱圣忆

预算法有“经济宪法”之称，预算法修正案于2015年正式施行。本文在阐述新预算法的必要性的基础上，从地方财政法制意识、地方政府发债、跨年度预算平衡编制、全口径预算、预算公开等多个角度分析了新预算法对地方财政的影响，并提出了具体应对措施。

2015年伊始，辞别运行整20年的旧预算法，预算法新版正式施行。新预算法在总要求中明确指出应当“树立完善完整全面、面向群众的预算体系，确保我国经济的良性发展”。此为国家法制预算建立上的一个革命性的创新，地方政府将以新预算法为依据，推动地方财政的变革，开启新的篇章。

预算法以旧换新是时代发展的必然

原预算法是1994年分税制改革后制定的，1994年3月22日经第八届全国人大二次会议审议通过，1995年1月1日起实施。原预算法在有关预算管理的规范、推进依法理财、加强我国宏观调控、推动我国经济社会的进步等方面起到了举足轻重的作用。然而伴随着国家社会主义公共财政体制与市场经济体制的日趋完善，原预算法难以符合我国日益增长的经济环境的需求。原预算法存在着预算的内容不够完善、预算的编制不够科学合理、预算的执行没有严格按照条例规范等相关问题。十八届三中全会提出，国家的财政为经济运行的重要基石。同时预算则为重中之重，现代预算制度作为我国财政制度的基础，在国家治理体系中发挥着重要作用。

本次预算法修订工作最早起自2004年，历经三届全国人大常委会审议，堪称十年磨一剑。新预算法响应十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中央政治局《深化财税体制改革总体方案》，解决央、地财权事权不匹配问题，堪称财税体制改革先发炮弹。预算法修订有助于进一步规划预算，从而建立更加科学、民主以及法治的预算管理系统；有助于推动我国现代财政制的建设，提高国家治理能力，把我国建设成为现代法制社会的国家。

新预算法给地方财政带来的影响

一是地方政府融资将踏入规模控制以及人大监管阶段。新预算法对于我国地方政府的举借债务进行了明确的规定，要求其一定要依据国务院的限额来进行。其中举借债务规模须交由国务院报全国人大或者人大常委会的批准，而且一定要列进本级预算方案之内，上报本级人大常委会批准，同时，地方政府举借的债务不得用作经常性支出，只能用作公益性资本支出。地方各级人大一定要对审查中的举借债务实施重点审查，确保其合法性，审核其偿还资金来源以及计划的合理性。如果年中发生了增加债务，还须实施预算调整。

二是真金白银地节省行政成本。目前，地方政府主导的建设主要源于平台公司融资，很大一部分是发行城投债，但市场对城投债的主体属性和存续一直难以形成一致认识，影响承销方、评级方、交易所、投资者对城投债的定位。目前城投债平均评级在AA+左右，截至2014年12月31日，城投债（AA+）的利率较财政部试点代发的地方政府债的利率高出约212个基点。新预算法赋权地方政府发行债券，实际上相当于将一直藏身融资平台幕后的地方政府推向前台，地方融资以政府作为债务主体，必然大幅度降低地方建设资金成本。审计署公告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108,859.17亿元，负有担保责任的债务26,655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43,393.72亿元。如果按财政部代发地方政府债利率水平简单估算，假设地方政府融资三分之一采取地方政府债的形式发行，每年节省的利息支出将近千亿元。

三是允许跨年度预算平衡。“省级公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省政府报本级人代会或其常委批准，可以增列赤字，报国务院备案，并在下一年度预算中予以弥补。”这体现的是跨年度预算思路，可理解为预算的跨年度平衡，或资金的跨年度使用问题。与年度预算平衡机制相比，跨期预算平衡机制更具前瞻性，可让地方政府根据投资周期调整预算，整体利于地方政府进行合理投资，能够及早确认和辨别地方政府债务风险，监控尚未支付的支出义务，而且能够及时阻止、减缓这类支出，以防范风险累积和集中趋势的进一步发展。

四是要求建立全口径预算体系。政府的全部收入和支出都要纳入预算管理，将原来的“公共预算、政府性基金预算”两本预算扩大至“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本预算，建立全口径预算体系。站在地方政府角度，全口径预算要求将地方政府的全部收入纳入预算，包括自身组织的收入，也包括上级转移支付收入；同时将地方政府的全部支出纳入预算，包括部门的支出，也包括部门之外的政府公共项目支出，形成一个涵盖政府全部收支活动的预算。全口径预算可通过实现预算编制的完整性，提高预算活动的透明度，达到预算分配的公平性，提高政府可统筹能力，实现保民生、保运转、保重点的目标。

五是将预算公开写入法律，并强化时效性和内容。新预算法将“强化约束”列入立法宗旨，“开明沟，堵暗渠”，通过合法化让部分在灰色地带流转的地方政府举债行为进入阳光下，受到公开严格监督。此外，与原预算法“只字未提”预算公开相比，修改后的预算法可谓迈出一大步。不仅将“预算公开”写入法律，还规定公开的时效和内容。

地方财政的应对

一是通过对新预算法的学习，进一步提高地方财政的法治意识。各地方财政部门有必要依据十八届四中全会要求，实施依法治国部署，密切结合当地的工作情况，组织专题学习及业务研讨，推进各级政府及部门对于新预算法精神、原则以及规定上的掌握，同时，依据地方财政工作特征以及新形势和要求，积极研究及制订相关的应对方案，推动新预算法的实施。要借助学习新预算法的机会，强化干部职工的整体素质、法制和预算意识，树立干部职工依法办事的理念。

二是做好新老债务衔接，释放融资平台风险。新预算法对地方政府发债设置了包括举债范围、规模等九个方面的限制。规定除在国务院限额内发行地方政府债券之外，“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。对于存量债务要分类进行管理。以新预算法施行为界，做好新老债务的划界工作。对于地方政府负有偿还责任的存量债务，统筹安排各项财政性资金，优先安排用于偿还到期债务；对于负有担保责任和一定救助责任的存量债务，开展实质性甄别，对合法合规的担保债务，要纳入或有债务监控范围。

三是做好跨年度预算平衡的编制工作。跨年度财政预算具有远粗近细，以及提前和精准的特点，预算指标应根据上一期预算执行情况和相关实际情况的变化而滚动加以调整。在跨年度预算收入预测方面，收入预算要从约束性转向预期性，由收入任务数变为收入预期数，要强化税收保障工作，并把它纳入政府绩效考核，税收要依法做到“应收尽收”和不收“过头税”。要进一步厘清政府与市场的边界，根据事权和支出责任相适应的原则，合理、明晰和规范地调整省级和地市级政府支出责任，建立包括大型采购工程在内的跨年度预算项目的储备库。

四是精心组织全口径预算的实施。将政府的全部收入，包括按现行财政体制划分的自身组织的税收收入、非税收入、社会保险基金收入及政府获得的债务收入、上级转移支付收入，分项对应列入公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四大预算收入；同时，将全口径部门预算支出和政府公共项目支出按人员支出、公用支出、项目支出、其他支出，分项对应列入四大预算支出，形成一个全面涵盖政府收支活动的预算体系。实施非税收入全口径预算管理，要在编制全口径非税收支计划的基础上，按现行预算管理的要求，将非税收入分别纳入公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算管理，并通过部门预算实现统筹安排。核心要求是做到收入计划的完整性和支出分配的规范性。

五是从思想到行动上做好预算公开。首先要转变观念。预算改革在今天已深入人心，把公共性质的财政预算当成机密的观念在现代社会早已过时。虽说公开预算账本等敏感信息增加了政府工作量，甚至还会自曝家丑，但这正是建设责任政府、透明政府的需要，有助于帮助政府精打细算，把纳税人的钱用到刀刃上。其次在行动上要重点加强对预算外资金的有效监督，以制度化形式规范“三公”经费公开；在具体操作上预算收支各种分类的各级次信息，包括类、款、项、目都应该公开，对公开的财政预决算要做出通俗易懂的说明，并与预决算同时公开。最后，在体制机制上，应建立对部门预算编制的监督和绩效考核机制、科学的部门预算支出绩效评价指标体系、各部门预算公开的问责机制，并将其纳入政绩考核体系中。通过预算公开拓展公众监督渠道，从而管住资金，提高财政资金利用效率。

（ 本文编辑/王茅）