作者：清华金融评论
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继7月24日政治局会议明确提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”后，8月18日中国人民银行、金融监管总局、证监会召开金融支持实体经济和防范化解金融风险电视会议表示，统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段。近日，媒体报道也显示地方政府正在积极推出化解债务风险“一揽子”方案，由此可见，化解地方政府债务风险正在稳慎推进中。对于防范和化解地方政府债务风险的可行性路径，本文尝试予以初步探讨，随后，《清华金融评论》2023年10月刊封面专题将聚焦与此，为防范和化解地方政府债务风险建言献策。
地方政府债务分布不均匀，部分还本付息边际压力较大
作为当前我国经济中的一个突出风险点，地方政府债务问题一直备受关注。
财政部数据显示，截至2023年6月末，全国地方政府债务余额377999亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务148608亿元，专项债务229391亿元；政府债券376341亿元，非政府债券形式存量政府债务1658亿元。
尽管我国地方政府隐性债务风险总体可控，但一些问题不容忽视。一方面，我国地方政府债务分布不均匀，有的地方债务风险较高，还本付息边际压力较大，地方政府存量显性债务的财务负担相对较重，另一方面，地方政府借新还旧压力较大，存量项目的生息能力有限。此外，当前房地产等领域的问题正在放大地方债务敞口风险。
针对防范和化解地方政府债务风险问题，中央经济工作会以及各部委密集表态。2022年12月，中央经济工作会议提出，要“在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。2023年的政府工作报告称，“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”。2023年7月24日召开的中央政治局会议提出，“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。8月18日中国人民银行、金融监管总局、证监会召开金融支持实体经济和防范化解金融风险电视会议表示，统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段。
一揽子化债方案可以有哪些措施？
稳慎化解地方政府债务风险可以有哪些具体措施？目前，财政部、各地方政府已经陆续公布化债方案，同时，专家分析认为，除通过降低债务成本、拉长债务期限等常规措施外，地方国企、政策性银行等也可以在化解债务风险方面发挥作用。
财政部方面，对于化解地方政府可以采取的手段，7月初公开的财政部部长刘昆作的《国务院关于2022年中央决算的报告》中提到的具体措施包括，统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存量，逐步降低风险水平；对新增、少报漏报隐性债务和化债不实等问题及时查处、追责问责等等。
地方政府方面，近期媒体报道显示，不少省份再次就防范化解地方政府债务风险做出部署，除了常见的强化监管等表述外，也有一些相对新的提法，即通过债务置换续本降息以短期缓释债务风险，并通过体制机制改革来建立健全防范化解地方政府隐性债务风险长效机制。
中泰证券股份有限公司首席经济学家李迅雷认为，化解地方债务风险需先就关键问题达成共识。具体可以从五个方面入手：第一，降低债务成本。诸如通过财政部发行特别国债，或者允许地方政府发行再融资债；政策性银行或商业银行为地方政府提供低息资金来降低债务成本。第二，拉长债务期限。可以采取非债券类债务展期，如遵义道桥实践银行贷款展期。第三，盘活国有股权。模式从当前的土地财政主导到股权财政进行转变。第四，扩大地方债务限额的空间。第五，按照国家财政要提质增效的要求，对专项债的用途要严格限制，尤其在铁公基方面；要确保专项债用于民生，如扩大消费、养老等相关领域，或者与新基建相关的投资回报率高的领域。
粤开证券首席经济学家罗志恒认为，要化解地方债务风险，建议第一步对地方存量债务进行新一轮严格审计，逐笔甄别存量债务来源和类型；第二步，对于地方政府要承担的债务，通过财政和金融相结合的方式来化解债务；第三步，坚持“中央不救助”“谁家孩子谁抱走”的原则，但要做好相应预案；第四步，由于我国地方债实现限额管理，通过一轮债务甄别、隐性债务显性化之后，如果部分地方债务余额突破限额的，需要重新分配并提高相应限额。
有分析认为，地方国有企业对于化解城投债务风险同样意义重大。其一，地方国企可以为地方政府带来税收和国有资本经营收入；其二，国有上市公司股权亦是地方政府进行债务化解的一类重要资产；其三，较优质的地方国企可以给风险主体进行资金拆借或担保。同时，地方政府可以通过成立新的更高层级的平台，将风险主体的优质资产整合到新平台内，做大做强新平台的资产规模，提升信用评级。