作者：清华金融评论
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“双循环”新发展格局的提出，既是经济结构调整和发展方式改变这一内在逻辑运行的必然结果，也是新的国际形势下对我国经济发展格局深刻认识的又一次重大表述。虽然国民经济当前运行循环中的矛盾与困难很多，但从长期来看，其未决难点主要有十个方面。
厘清“双循环”概念的三个角度
数月来，中央多次重申，要加快形成以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进的新发展格局。实际上，“双循环”概念的提出有其深刻的历史背景。
2008年美国国际金融危机爆发后，我国政府清醒认识到并且一以贯之地强调着我国的经济结构问题。党的十八届三中全会指出，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出，结构不合理，发展模式粗放，城乡差距大，社会矛盾明显增多。十八届五中全会进一步明确，必须把经济增长动力更多地放在创新驱动和扩大内需特别是消费需求上。近期，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上再次指出“发展不平衡不充分问题仍然突出”，必须“扭住扩大内需这个战略基点”。具体来说，就是除生态环保、社会治理外，在经济领域要着重解决创新问题、农业问题、城乡和收入差距问题及民生保障问题等。过去以出口投资为导向的发展方式难以为继，唯有转向扩大内需，特别是以扩大消费为主导的发展方式，经济才能继续维持可持续发展。因此，“双循环”新发展格局的提出，既是经济结构调整和发展方式改变这一内在逻辑运行的必然结果，也是新的国际形势下对我国经济发展格局深刻认识的又一次重大表述。纵向来看，“经济结构要调整，发展方式要改变”这一核心内容从未改变，变化的只是看待事情的角度和部分提法。
在当前的国际新形势下，要理解并处理好“双循环”所要解决的问题，需要首先从三个角度对“双循环”做进一步厘清。
一是不能将国内循环和国际循环拆开分析。如果不能很好解决国内循环与国际循环之间的关系，就不能处理好国内循环的问题。因为处于全球化中的中国，在供应链、国际资金融通、国际技术交往、国际资本往来等方面均与外界息息相关、互相影响。
二是怎样才算解决好国内大循环问题。国民经济循环是对国民经济运行状态的一种描述，非经济增长结构与增长动力的一种经济学解释。所谓“双循环”，就其实质而言，是要追求中国经济有效率、高质量、可持续地发展。从可比较、可计量、可操作的角度看，就是追求国内生产总值（GDP）的持续增长。
三是从GDP可持续增长这一角度（GDP的形成按支出法分析，由消费、投资及净出口组成），当前形势下做好消费、投资、出口三方面的工作内容，就解决好了“双循环”所要解决的问题。换句话说，要实现国民经济高质量、可持续的循环发展，就要解决好当前我国消费、投资、净出口循环发展中的“梗阻”现象。
虽然国民经济当前运行循环中的矛盾与困难很多，但从长期来看，其未决难点主要有十个方面， 下文逐一展开分析。
如何进一步扩大提升居民消费
一是解决居民的后顾之忧。众所周知，居民不敢消费，主要原因是存有后顾之忧。因此，要扩大其消费，就必须首先解决其后顾之忧。比如，养老方面，城镇居民的养老前景充满不确定性，导致有钱不敢花；农村居民有1亿农民尚无养老保险，即便是有保险的老人，60岁后能得到的养老金也是微乎其微，虽有新农合医疗，仍解决不了大问题，一场大病就返贫的现象屡见不鲜。教育方面，农村几千万留守儿童的就学率如何保证？城市学生参加各类课外培训产生大笔开支，中产阶层压力如何消减？住房方面，农民工积蓄大半生也难以在北上广深购置房产，即使到三、四线城市购置房产也需要积攒多年。
综上，要让居民敢消费，必须在教育、医疗、养老、住房等方面深化制度改革，提高民生保障标准。相关方面的制度改革难点主要涉及中央和地方的财政税收管理体制等问题。
二是提高老百姓的收入水平。老百姓不敢消费，还因为没有更多的钱扩大消费。虽然国家提出了“控高、扩中、扶贫”的工作思路，但是个慢工出细活的过程。加上当前中小微企业生存压力大，就业困难，居民总体收入增加放缓。特别是“控高、扩中”两方面，涉及收入分配制度的进一步改革，任务艰巨。
例如，要让中国农民真正富起来，靠务农较难实现，关键在于如何加快土地收益分配方面的改革步伐。以近年的城市化进程为例，根据不完全数据统计，市场化进程中的土地收益，农民得到了5%〜10%，村镇集体得到了25%〜30%，各级政府得到了60%〜70%。虽然2020年1月1日“土地管理法”实施，但其对于农民土地卖出收益如何分配仍无明确规定。为了将“双循环”所涉问题真正解决好，使老百姓的生活水平真正有所提高，特别是让农民的收入水平上一个台阶，在“十四五”规划中应明确将土地改革中的卖地收益更多地让利于农民。不仅要向农村、农业倾斜，更要直接向农民倾斜，这是从构建可持续“双循环”新发展格局高度思考的结果，也是我国未来发展进程中一项重大的制度改革红利。
如何有效提升良性可循环投资
三是国企要真正改革。社科院一份报告曾指出，我国国有企业资产将近300万亿元，如果加上未开发的资源性资产，总额可高达近500万亿元。民营经济素有“五六七八九”的贡献，即全国50%以上的税收由民企创造，60%以上的GDP由民企贡献，70%以上的技术创新由民企引领，80%以上的就业由民企提供，新增就业和企业的90%以上也来自民企。与此同时，全国银行贷款中的民企贷款仅占国企贷款的一半左右。
显而易见的是，国企占据了巨额的资产及金融资源，其产出效益、社会贡献却难与民企相比。因此，要实现良性的“双循环”，解决好投资效率是一大关键。中国是个高储蓄率国家，储蓄率高达40%多，资金来源并不缺乏，市场资源配置不当才是导致资金运用效率不高的主要症结。提高国内投资效率的关键在于加快对占用巨额资源的国企实施制度改革，核心是委托代理和代理人制度改革，即国企负责人的激励机制改革。共产党员的初心是为人民服务，企业家的初心是赚钱。国企的董事长、总经理既是共产党员又是企业家，两者并不矛盾。国有资产赚的钱，国家可以通过合理的再分配手段造福于民，以此为人民服务。关键是如何平衡好两者间的关系，设计好国企负责人的激励制度，这是改革的核心。这一问题不解决好，将会直接产生“双循环”中的“坏投资”“投资梗阻”乃至“循环中断”现象。
四是供应链要补短板。面对当前美国反华的国际环境，要想维持经济的正常循环，应想办法尽快补足生产链供应链中的短板。尽快补足的核心指向了创新机制改革。要能够真正调动起有创新能力的科技领域知识分子的积极性，而不要再出现留不住高端人才的现象。
五是房市要稳住。论及“双循环”，就不得不提及“稳房市”。十几年来，我国房地产市场积累了不少泡沫，需要慢慢消化。新发展格局下的“双循环”，既要让更多资金进入实体经济，同时又要守住系统性风险不爆发的底线。在此，暂不讨论房市是否属于实体经济，仅就国民经济资金循环这一宏观视角而言，再也不能引导居民把更多的钱投向房地产市场，把房子当作股票那样去炒作了，而要引导集中更多资金进入扩大实体经济投资的循环进程。
六是政府管理体制要改革。从经济学角度，我国迄今未解决好政府与市场的边界关系问题，包括民企利益保护、知识产权保护等。随着市场经济机制的深入，解决好两者间的关系问题已愈发显现出核心意义。特别是民企利益如果不能得到很好的保护，民企的积极性就不能充分发挥出来，我国整体投资效率和投资水平就不可能提高，国民经济也不可能实现可持续的良性大循环。
如何有选择促进更多国际合作
七是利用好“五眼联盟”（UKUSA，由美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰的情报机构组成）的裂缝，分而治之。尽可能将政治与经济分开，专心发展与相关国家的经贸投资关系。此处所说的“尽可能分开”，是指凡在原则性问题上涉及侵犯中国主权底线的、损害我国长远利益的，我们决不妥协，但在不妥协的过程中要讲求博弈策略，如可以采取外交上坚持、经贸上往来等灵活处理方式。简言之，讲求博弈策略，不盲目追求形式上或短期内的取胜。
八是根据“三零政策”（零关税，零壁垒，零补贴）方向，尽可能与欧盟、日本、东盟以及非洲、拉美展开积极谈判。要实现高质量的大循环，就要完全拥抱全球化，其中重要的一环是拿出让对方能接受的诚意，让他国愿与我国主动合作。其中，根据“三零政策”方向并非立刻实行“三零政策”，而是在国际上尽可能寻找、发展更多经贸合作伙伴。把眼光放长远，根据市场经济方向，能妥协的则妥协，以期使更多市场经济国家和地区相信中国是真正走市场化道路的、遵守国际游戏规则的国家。在这个过程中，势必会给国内某些行业企业带来不小的压力，但同样会倒逼我国企业升级换代，以国际循环促进国内循环，倒逼改革进程加速。
九是积极总结经验与教训，继续倡导“一带一路”。“一带一路”倡议对国内国际“双循环”相互促进的作用将日益增大。在此方面，我们有过很多经验，但也不应回避存在的不少教训。从教训中总结经验，也是提高生产力的一种方法。忠言必然逆耳，多多总结经验教训，有百利而无一弊。
十是人民币国际化是战略方向，同时要讲求策略。人民币国际化进程中重要的一点是，当前应支持欧元体系及非洲货币联盟等的发展，包括鼓励我国企业在境外使用欧元进行支付结算。把眼光放长远，人民国际化的道路才能越走越宽广。
在当下同时支持并鼓励欧元体系的发展，是因为在全球国际货币储备中，目前人民币占比仍很少，不足2%。世界上可与美元抗衡的主要还是欧元。在国际支付清算体系中，人民币地位同样如此。对此，一定要时刻保持清醒。人民币国际化是战略，是方向，但当前的策略之一，应该是支持欧元体系及其他货币的发展，以此进一步推动多极化货币体系的形成，逐步减弱美元霸权带来的负面影响。2010年，笔者在《中国金融战略：2020》一书中指出，尽管当前国际货币体系仍以美元为主，但美元的地位在慢慢下降，今后国际货币体系定将是一个多极化的时代。对这一历史趋势，应顺势而为，对人民币国际化问题不宜太过高调。相反，对今后十年、二十年的道路怎么走，在行动上要有前瞻性的策略安排。
“双循环”的关键核心仍是改革
以上从消费、投资、出口三个角度，就如何构建“双循环”新发展格局，提纲挈领地分析了当前较为紧迫的十项任务。“双循环”绝非一句空洞的口号，要实现“双循环”，必须以问题为导向，依靠制度改革，解决好关键的“梗阻”问题。只有创新制度供给，才能确保实现良性的大循环。有观点认为，“双循环”的关键是城镇化。但我始终认为，城镇化不是简单的城镇率和户籍问题，城镇化也并非大搞特搞房地产业。真正的城镇化，是人的城镇化。关键是要解决好农民“市民化”后的民生保障问题，这是一系列制度改革的演化结果。因此，城镇化是结果，而非手段。
此外，在当前复杂的国际环境下，各方就我国对外经贸关系发展的方向性、原则性等相关意见已较为统一，接下来更重要的是博弈策略上的差异。习近平总书记曾表示，“凡是愿意同我们合作的国家、地区和企业，包括美国的州、地方和企业，我们都要积极开展合作，形成全方位、多层次、多元化的开放合作格局”。因此，应团结一切愿与中国合作的国家和地区，大力发展经贸投资关系，以经贸为重、投资为重、经济为重，尽力维系发展好与对方的关系。
综述上述十项任务，做好大循环的项项工作最后都指向改革。因此，讲“双循环”，唯一的手段是改革，核心问题还是改革。
“大变局”下须坚守三大底线
“十四五”期间，中国经济发展的最关键之事就是“加快制度改革”。通过改革，补充新的制度供给，除此之外，别无他法。可以预测，“十四五”及“十五五”期间，我国将会遇到改革开放四十年来从未遇到的恶劣外部环境，存在严重的不确定性。必须抓好不断进取的制度改革，理顺并确保高质量、可持续的大循环经济运行机制。
但是，一个社会的稳定，特别是一个大国社会的稳定，不仅取决于其国内基本的经济运行机制，同样取决于国际政治、经济、军事诸方面的因素。在当前百年未遇之大变局下，要稳住中国的基本盘，还须牢牢守住三条底线，与上述改革同时兼顾。
一是确保能源供给安全的底线。如今中国的经济体量已远非1979年时所能及。如此大的经济体，如此多的人口数量，各种居家生活、交通出行均离不开能源消耗，加上工农业生产用电之巨，与过往相比也早已不可同日而语。所以，要想稳住社会的基本秩序，必须能够保障足够的能源供给。
二是确保粮食供给安全的底线。中国是一个拥有14亿人口的大国，目前三大主粮基本能够保障供给。重要的是，各地粮库数据是否存有虚报尚未可知。大豆虽非粮食，但作为油料同样不可或缺。外部环境越不确定的情况下，越要超前准备并牢牢做好粮食储备。
三是确保不发生系统性金融风险的底线。四十年的改革开放，我们创造了人类经济史上前所未有的发展奇迹。同时，也让我们看到21世纪第一个十年“超级繁荣”遗留至今的代价，结构不平衡、两极分化严重、金融风险隐患巨大，原有的增长方式已难以为继。今天，正当风险逐步化解时，我国金融开放和资本帐户开放加速推进，又遭遇国际局势日趋恶劣，使得如何守住系统性风险底线成为一项既需高度重视又难以处置的大事。
本文编辑：王晔君
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