作者：《清华金融评论》, 编辑部
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文/国家外汇管理局总会计师孙天琦
2015年年底至2017年年初，受国内外多重因素影响，我国外汇市场几度出现较严重的“跨境资本大规模流出—外汇储备持续下降—人民币贬值压力增大”负向螺旋。按照党中央、国务院决策部署，外汇管理部门会同相关部门综合施策，积极采取稳定外汇市场的综合性措施，避免了可能发生的高强度外汇市场冲击。在总结应对冲击经验的基础上，国家外汇管理局潘功胜局长于2017年中提出了跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架。外汇领域微观监管是跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架的重要组成部分。结合国际国内金融监管经验和我国资本项目可兑换进程，我国外汇领域微观监管应具备“三支柱”。
外汇领域微观监管的“三支柱”
支柱一是实需管理、交易真实性审核，从注重事前审批转向强调事中事后监管，确保现有外汇管理政策有效落地执行。支柱二是行为监管，旨在维护外汇市场竞争秩序，保护消费者、投资者合法权益。支柱三是微观审慎监管，避免市场主体过度的外汇风险承担，避免由个体货币错配风险、汇率风险导致资不抵债，进而引发系统性风险。“三支柱”也强调充分发挥自律机制补充作用。
当前和未来较长一段时间的工作重点是实需管理、交易真实性审核（支柱一）。1996年，我国实现经常项目可兑换；按照国际货币基金组织（IMF）7大类40项分类标准，目前我国可兑换和部分可兑换的资本项目已达37项，占92.5%。当前和未来较长一段时间，我们的工作重点是坚持放管结合，完善实需管理、交易真实性审核等制度，增强监管有效性，确保现有外汇管理政策切实落地，维护外汇市场稳定。2019年我国银行业所有的客户跨境收款3.62万亿美元，向境外付款3.59万亿美元，跨境收付合计7.21万亿美元，充分保障了市场主体合法合规的跨境收支需要。
未来，随着人民币汇率逐步实现清洁浮动，资本项目开放不断推进，外汇领域微观行为监管（支柱二）和外汇领域微观审慎监管（支柱三）的重要性将显著提升，实需管理、交易真实性审核（支柱一）的作用相对会下降。从国际经验来看，大部分发达国家已经实现货币自由兑换和汇率自由浮动，跨境资金可无因划转，跨境资本流动管理主要是行为监管、审慎监管和基于“三反”（反洗钱、反恐怖融资、反逃税）的监管。未来，随着改革的不断推进，我国与发达国家金融监管政策的差异可能会逐步缩小，外汇领域微观行为监管、微观审慎监管和“三反”也将发挥越来越重要的作用。
从另一个维度看，外汇领域微观监管也是功能监管的典型模式，无论是金融机构、企业还是个人，无论是境内主体还是境外主体，无论是使用外币现钞还是现汇，只要其进行跨境外汇收支、境内外汇划转、外币现钞存取或外汇经营活动，就被纳入监管范围之内。从外汇管理部门的角度来看，目前此类功能监管的职责更多是集中于货币汇兑环节，还有一些职责分散在发展改革委、商务部、银保监会、证监会等负责“交易环节”的上中游部门。
支柱一：不断完善外汇交易真实性审核/实需管理方式，确保现有外汇管理政策有效落地和执行
习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时强调，制度的生命力在于执行，要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。外汇领域微观监管政策法规的有效落地执行是外汇管理部门治理能力提升的关键。
一是用金融科技提升非现场监管的风险预警水平。针对外汇形势的新特征、新变化，持续完善非现场检查指标体系，更好地挖掘和使用现有数据，避免数据“睡觉”问题。丰富数据源，及时发现跨境资本流动的异常情况，夯实非现场检查工作基础。探索运用大数据、机器学习、人工智能等技术，改进非现场监测分析系统功能，提高线索查找精准度和现场检查针对性。充分利用大数据进行风险筛查，使外汇市场风险防范关口前移。重点加强对外汇领域系统重要性机构和高风险机构有关涉汇信息的监测分析。
二是聚焦重点开展现场检查。加强对全国主要银行、非银行金融机构和支付机构的检查。聚焦高风险业务，重点打击跨境担保、转口贸易、境外放款、外币现钞、特许兑换等外汇业务中存在的非法行为。
三是推进监管部门信息共享和监管合作。深化与税务、海关等部门的合作，扩大信息和数据共享范围，便利银行进行交易真实性审核。及时通报违规主体和案例，对严重违规主体依法实施联合惩戒措施，形成监管合力。配合公安等部门，持续高压打击地下钱庄等违法犯罪活动。推进金融监管的国际合作。
四是保持外汇领域微观监管政策和执法标准跨周期的稳定性、一致性和可预期性。建立既对标国际规则，又符合我国实际的工作机制。
支柱二：从批发市场和零售市场两个维度，完善外汇领域微观行为监管
行为监管是监管部门对金融机构经营行为的监督管理，包括打击操纵市场和内幕交易、反欺诈和误导、信息披露要求、个人金融信息保护、反不正当竞争/反垄断、消费争议解决等，维护公平、公正、有效竞争的外汇市场秩序。外汇领域行为监管包括对外汇批发市场和外汇零售端的行为监管。
完善外汇批发市场行为监管是近中期的一项工作重点。一是建立健全外汇批发市场法规体系。修订1996年《银行间外汇市场管理暂行规定》，规范交易行为。在《外汇管理条例》中增加外汇批发市场行为监管相关内容。参考国际惯例及我国外汇批发市场上最新出现的交易产品和工具等动态发展，研究及时出台专项指引，形成监管法规体系（如市场信息规范指引；市场销售人员行为规范指引等）。二是建立外汇批发市场非现场检查工作体系。加强数据采集，完善统计监测，做到对苗头性、趋势性问题早发现、早预警、早处置。三是建立批发市场现场检查工作体系。开展对外汇批发市场违法违规行为的检查。提升外汇检查队伍专业能力和水平。同时，研究银行间同业拆借市场、债券市场、外汇市场、黄金市场、大宗商品市场等各类金融批发市场的监管及其规则的统筹问题。
外汇领域零售端行为监管方面，重点是保护金融消费者合法权益。党的十九届四中全会指出“坚持以人民为中心的发展思想”“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责”“保障人民权益”“强化消费者权益保护”。保护外汇领域消费者合法权益包括保护财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权以及个人信息保护，打击虚假宣传、欺诈等行为，维护公平、透明的市场环境。一是切实保护外汇领域金融消费者利益。我国《消费者权益保护法》规定，消费者发生权益争议时，有权向有关行政部门投诉。相关管理部门应切实畅通投诉举报渠道，便利金融消费者咨询和纠纷解决，及时回应社会关切，支持金融消费者依法维权。二是督促金融机构提升涉汇经营活动的合规性。金融机构应科学设定业绩考核目标，完善对一线柜员和管理层的激励机制和培训，不能仅关注销售业绩，更要注重合规。针对客户的业务询问和政策咨询，应客观、准确、全面解答，不可推卸责任、搪塞客户。三是引导金融消费者主动学习掌握金融知识和市场风险特征。引导树立“自享收益、自担风险”的意识，提高自我保护能力，避免被虚假宣传误导。引导跟进了解有关政策法规，自觉养成“参与非法金融活动不受法律保护”的意识，主动远离非法金融活动。四是督促有关主体严格依法合规开展金融营销宣传。落实《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》要求，规范广告行为。
确保现有政策落地是外汇领域微观行为监管的重点，查处违规是重要抓手。检查发现，相关监管政策和银行内控制度仍存在执行不到位的情况。银行一线柜员要有守护好外汇领域“国门”的意识，将法规要求落实到每天、每笔具体业务中，让合法合规的市场主体更加便利，让违法违规者无空可钻。同时，监管部门也应依法查处违规行为。次贷危机以来，欧美等国银行因金融外汇领域违法违规行为被处罚大约3500亿美元。我国应借鉴欧美国家经验，立足我国实际，明晰外汇市场和跨境金融服务监管规则，加大对违法违规行为的处罚力度。
支柱三：加强跨部门监管合作，完善外汇领域微观审慎监管
审慎监管是监管部门为了防范金融机构资不抵债风险，维护金融体系稳定，制定资本充足率、资产质量、风险集中度、流动性、货币错配等审慎指引，定期组织现场检查，监测、评估风险状况，及时进行风险预警和处置，维护金融稳定。随着我国深入推进全面开放新格局，金融开放度、资本项目开放度、人民币汇率市场化程度越来越高，外汇领域审慎监管需不断完善、强化。
一是加强监管部门监管合作和信息共享。外汇管理部门应与其他监管部门建立机制，定期交换关于跨境收支、金融市场、货币错配、汇率风险等的监管指标和监测指标信息、检查处罚信息，及时沟通市场问题。
二是结合我国实际，外汇管理部门应会同相关部门，共同研究外汇领域微观审慎监管要求及其可能的逆周期调节功能。高度关注银行没有进行有效对冲的外汇贷款风险，以及企业集团境外发债等活动的汇率和外币利率风险。引导银行在风险定价中充分评估考虑有关客户的货币错配风险、汇率风险、大宗商品价格波动风险及相关套期保值情况等。研究市场主体跨境债务的隐性担保问题，抑制借入未对冲外币债务的风险倾向。
三是对跨境贸易和投融资活跃的企业/企业集团，建立关于货币错配与汇率风险的监测体系，在此基础上建立风险提示机制。对跨境投资和融资活动活跃的企业/企业集团，密切关注其货币错配与汇率风险。对其外汇敞口情况、风险对冲情况等建立监测指标体系，在此基础上建立风险提示机制。会同相关部门推动企业提升报表和数据质量，便于金融机构全面、准确评估相关风险。
同时，结合我国实际，研究针对非金融企业货币错配的监管指标要求。如印尼对持有外币外债的非银行企业要求：6个月内到期的净外汇负债对冲比例不得低于25%；外币资产/本季度末起3个月内到期的外币负债的比例不得低于70%；持有外币外债的企业信用评级不得低于BB-（由印尼央行认可的评级机构进行评估）。
四是引导企业树立“财务中性”管理理念。持续向市场主体宣传“风险中性”的财务管理理念，正确看待“套保亏损”与实际损失的关系，正确看待套保成本和企业财务管理成本正常支出的关系。支持符合条件的中资企业在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，参与境内外、场内外衍生品交易。
五是守土有责，加强跨境金融服务的市场准入管理。市场准入也是外汇领域微观审慎监管的重要组成部分。金融科技快速发展促进了跨境交付模式（如金融机构在一国领土内向另一国领土内的消费者提供金融服务）下的金融服务创新，但也滋生了跨境“无照经营”等违法违规问题。我国金融业必须不断扩大开放，境外机构在我国开展金融活动必须依法履行我国“金融牌照”等有关规则要求，以持有的外国牌照在我国展业属于“无照经营”，牌照要有国界。我相关金融监管部门必须守土有责，严查重罚跨境在我境内“无照经营”行为及其涉及的跨境非法金融广告，外汇管理部门必须继续严惩涉及的违法违规跨境资金流动行为。此外，应进一步研究跨境金融服务的行为监管问题，并加强跨国合作，注重保护金融消费者权益。
随着我国改革开放不断推进，我国经济更加融入全球经济、金融市场更加融入全球金融市场，人民币汇率市场化过程中波动幅度加大，跨境资本流动更加自由、便利，市场主体汇率风险管理越来越重要，监管部门加强外汇市场监管、维护外汇市场良性秩序、防范外部风险跨境传染越来越重要。在实践中不断完善外汇领域微观监管框架，需要交易环节、汇兑环节各个监管部门的共同努力。
本文转自《金融时报》，经授权转发，编辑：秦婷
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