清华金融评论

治理与发展是现代国家与社会文明建设的核心议题。私募基金是现代金融体系的组成部分，也是产业发展的重要一环。本文总结我国私募行业的贡献与行业治理体系发展历史与现状，分析了私募基金治理与发展中仍面临的障碍和困境，并提出我国私募基金发展方向与政策建议。

治理与发展是现代国家与社会文明建设的核心议题。党的十九大报告提出，要不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。治理与发展在本质上是统一的，服从于上层建筑与经济基础的关系，治理的有效性取决于对发展中客观规律的认识和利益调节机制的权衡。由于环境的复杂性和利益的多元性，治理在实践中又常常表现为冲突与失灵。私募基金是现代金融体系的组成部分，也是产业发展的重要一环。作为一种专业化投资活动，从资金端看是代客理财，从资产端看是风险投资，构成了储蓄向投资转化的重要渠道。私募基金行业治理需要处理好投资者、私募基金管理人、托管人、被投资企业、市场中介服务机构等多元主体的关系，约束市场主体各司其职、各尽所能，共同服务于实体经济高质量发展需求。

私募基金的贡献与行业治理体系发展

自2013年6月《基金法》将私募基金纳入统一规范、2014年2月中国证券投资基金业协会实施登记备案以来，我国私募基金活力迸发，已经发展为创新资本形成的重要载体。截至2018年年末，在中国证券投资基金业协会登记的私募基金管理人2.44万家，管理资产规模12.71万亿元。私募基金累计投资于境内未上市未挂牌企业股权、新三板企业股权和再融资项目数量达10.01万个，为实体经济形成股权资本金5.57万亿元；其中，投向境内未上市未挂牌企业股权项目规模达4.74万亿元。在投中小企业项目5.53万个，在投本金1.94万亿元；在投种子期与起步期项目3.96万个，在投本金1.90万亿元；互联网等计算机运用、机械制造等工业资本品、原材料、医药生物、医疗器械与服务等产业升级及新经济代表领域成为私募股权与创业投资基金布局重点，在投项目4.89万个，在投本金2.51万亿元。2018年全年，私募基金投向境内未上市未挂牌企业股权本金新增1.22万亿元，相当于同期新增社会融资规模的6.3%，为企业发展提供了宝贵的资本金，有力推动了供给侧结构性改革与创新发展。

在私募基金行业治理方面，已初步形成司法行政强制规范和行业自我约束相结合的多元共治体系。《基金法》《私募投资基金监督管理暂行办法》从法律和行政规章层面对私募基金做出了基础性规定；行业协会从登记备案、募集、合同、内控、信息披露、估值服务、从业人员等方面建立了一系列自律规则，共同构成了私募基金行业行为规范。在这一多元共治体系中，司法和行政有明确的标准，这种既定的标准在面对每时每刻都在变化的具体活动时，不可避免会出现滞后和迟钝。相对司法与行政监管而言，行业自律可以充分发挥协商共治优势，主动挺在法律和监管的前面，通过业务规则和信用管理矫正市场行为，借助自律执纪的灵敏性约束行业忠实遵守信义义务、防范利益冲突。2014年以来，私募基金行业自律主要着力于以下几方面建设。

一是依托登记备案，推动实现注册制。新《基金法》基于私募基金特征规律和保护私募基金发展活力出发，规定了登记备案这一基础性制度安排。登记备案制度自2014年2月实施以来，不断探索完善。持续更新私募基金管理人登记须知，基本形成了标准明确、规则清晰、审核严格、公信透明的注册式管理。管理人申请登记备案，就要对申请事项和申请文件的合法性、真实性承担法律责任，要承认接受法律法规和自律规则的约束，通过法律意见书对主体资格、专业化经营、防范利益冲突、运营基础设施和条件等必备事项做出充分陈述，强化底线审核与信用约束。登记备案并非“一备了之”，登记之后的机构应当履行持续报告义务，持续遵守行业自律规则，监管机构和自律组织以登记备案文件为依据进行事中事后监督管理，对不符合要求或未正常展业的“僵尸”机构予以处理。截至2018年年底，共注销近1.46万家私募基金管理人。持续更新私募投资基金产品备案须知，规范私募基金从事“委托贷款”等违背基金本质的活动，建立“不予备案”制度，强化产品规范。截至2018年年底，累计不予备案产品194只。与此同时，加快“资产管理业务综合报送平台”（AMBERS系统）建设，将行业报送信息转化为结构化、标准化数据，对信用体系建设和自律管理提供有力支持。2018年，通过AMBERS系统登记私募基金管理人2802家，平均办理时间38.6个工作日；备案私募基金22,508只，平均办理时间6.3个工作日。

二是以信用管理为核心，推进市场化信用博弈。忠实于受托人义务是基金行业健康发展的根基。私募基金自律管理的最终目的，就是实现市场化信用制衡机制，让市场主体的自我信用在市场竞争中发挥决定性作用。在机构登记和重大事项变更环节，引入法律意见书制度以及经审计的年度财务报告，强化法律意见书责任，对不予登记机构予以公示，并同步公示与其相关的律师事务所和主办律师，推动私募基金管理人与律师事务所、会计师事务所等市场中介服务机构按照市场法则相互博弈、相互增信。截至2018年年底，私募基金管理人登记所涉律师事务所2488家，已为1.86万家管理人出具法律意见书；有16家律师事务所被列入不接受法律意见书名单；约3500家会计师事务所为近2万家私募基金管理人提供了经审计的2017年年度财务报告。在持续信用管理中，实行会员信用信息报告制度，为会员私募基金管理人提供信用积累和信用展示服务，已为2067家私募证券投资基金管理人提供信用报告。2019年，会员信用信息报告制度将覆盖全部私募基金管理人。通过市场化信用博弈、信用记录与公示、信用约束与惩罚、信用竞争与发展，打破市场与监管博弈的行为惯性，私募基金初步实现信用立身、信用自治。

三是扶优限劣，构建分层分类自律服务体系。优胜劣汰是市场经济的自然法则。行业自律通过分类管理、分类公示、分类执纪强化信用约束，促进市场优胜劣汰。在分类管理方面，根据《基金法》要求和信用记录、管理规模等情况，已登记私募基金管理人可以申请成为观察会员，满足一定条件后可申请成为普通会员，享有完整的投票权和被投票权，通过提名和民主选举，普通会员可凭借专业能力与行业认可度进入专业委员会，或被推选为协会理监事。在自律体系下，私募基金管理人具有登记备案机构→观察会员→普通会员→专业委员会委员→理监事的会员发展路径预期，形成会员权利逐级授权、分级履行、专业落实的有机治理体系，为行业共治提供现实路径。在分类公示方面，对私募基金管理人按照管理规模、运作合规情况、诚信情况等分类公示，截至2018年年底，累计公告24批次509家私募基金管理人失联，公告注销7批次158家失联机构，公示3202家未按照规定提交年度经审计财务报告或累计两次未按时履行季度更新义务的异常机构。在分类执纪方面，发布《关于进一步加强私募基金行业自律管理的决定》《关于私募基金管理人在异常经营情形下提交专项法律意见书的公告》，鼓励机构自行调解，凡是主动说明情况并采取积极措施消除不良影响的，不启动调查、不采取纪律处分或不进一步采取自律管理措施，并建议监管部门依法减免行政处罚；对未能主动消除不良影响的非会员机构，建立快速处理机制。截至2018年年底，已对73家机构（20家持牌机构、53家私募基金管理人）、52名基金从业人员以及5家律师事务所采取自律管理措施，分层分类差异化自律服务体系逐渐形成。

当前面临的问题

目前，私募基金治理与发展中仍面临若干障碍和困境，行业治理体系有待进一步优化。

一是长期资金来源不足，投资活动短期化。在我国私募基金的资金来源中，高净值个人（含员工跟投）资金占比16.6%，机构资金占比83.4%；其中，工商企业（含合伙企业）资金占比达41.7%，各类资管计划资金占比33.8%，保险资金占比2.8%，养老金、社会公益基金、大学基金等长期资金占比仅有0.3%。形成鲜明对比的是，在美国公私募基金的资金来源中，有40%来自养老金和社会捐赠资金。以耶鲁大学捐赠基金为例，该基金一直以来重仓配置绝对收益类资产、创投和杠杆收购。截至2017年6月底，耶鲁大学捐赠基金资产总额为272亿美元，上述三类资产配置占比分别为25.1%、17.1%和14.2%；其中，创投类资产10年期年回报率达14.0%，20年期高达25.5%。从成熟市场经验看，私募基金长久期配置效果显著，对经济增长的推动作用更强。就我国而言，养老金、理财资金和保险资金是未来相当长时期内最主要的长期资金来源。养老金、保险资金本身就有长期资产配置需求，而理财资金中的相当一部分属于居民中长期可投资资产或养老储蓄，经过向配置型产品转型也将成为真正的长期资金来源。如果将长期资金配置范围扩大到私募股权和创业投资基金，能从根本上改善实体经济长期资本金来源，同时也能让老百姓真正获得与我国经济底色、经济发展潜力相一致的长期回报。

二是司法行政自律“多元共治”的协调性有待加强。从法律层面看，对私募证券、私募股权基金的监管在法理上尚未统一，对私募股权基金的治理主要依赖于行政授权。根据《基金法》和中央编办授权，中国证监会负责私募基金的监督管理，并委托基金业协会负责登记备案工作，履行自律管理职能。但是实践中，由于《基金法》在名称上主要针对证券投资基金，部分市场声音以所谓“证券基金不包含股权、创投基金”为由，认为股权、创投基金不受《基金法》约束，对行政监管和自律管理形成很大干扰；由于成文法实施严谨而《基金法》具体条文不够细致，也导致行政监管与行业自律的边界不清晰，影响治理效能。从行业层面看，对契约型基金、合伙型基金、公司型基金的治理仍未取得共识，缺少一致性规则。新《基金法》明确了基金的三种组织形式，分别为契约型、合伙型和公司型。三类组织形式的基金在投资者与基金管理人之间的法律关系结构、基金募集运作的流程设计等方面存在差异，参与各方权利义务也有所不同。根据全国人大官网释义，“公司型基金包括以下四个主要当事人：基金投资者、投资公司、基金管理人和基金托管人。这其中，基金投资者因购买基金份额成为投资公司的股东；投资公司作为一个具有独立法人资格组织与基金管理人和基金托管人签订委托协议，由基金管理人运作管理基金，基金托管人保管基金财产。实践中，还存在一种与公司型基金相类似的合伙型基金，即以进行证券投资活动为目的设立的合伙企业”。实践中，四方当事人的主体权责义务还不明确，对私募基金受托责任主体的认定存在争议，特别是保障基金财产安全的托管职责未落到实处，从认识和行为上，均存在将信义义务降低为合同义务的现象，不利于私募基金健康发展。近三年来，因涉嫌非法吸收公众存款、集资诈骗等原因，司法部门在协会调取涉及刑事案件信息的相关私募机构447家；其中，从未登记或被协会注销的机构308家，仅139家为协会登记机构，约占三分之一；这139家中，既登记又备案产品的仅有60家，多数机构未登记或者登记却未依法在协会备案相关产品。商事登记制度改革后，大量私募机构完成工商注册但未在协会登记备案；据不完全统计，北京、上海、深圳三地工商注册且经营范围中带有投资管理、资产管理字样的投资类企业超过12万家，其中，仅有2万余家在协会完成机构登记和产品备案。对于大量未登记备案机构及产品，行业协会无法实施有效的自律管理，需要自律、行政、司法之间进一步协同，形成治理合力。

三是行业发展日新月异，治理“盲区”挑战治理效能。目前在私募机构登记方面，以下问题仍比较突出。比如，首先，存在关联方从事与私募基金有利益冲突的类金融业务。在管理人登记中，部分申请机构的关联方为类金融机构，从事个体网络借贷（P2P）、民间借贷、保理、融资租赁等与私募基金属性相冲突业务。这些关联方大多未经业务主管部门批准，相关业务游离于正常监管之外。目前，私募基金自律规则对此类机构之间的关联交易管理手段有限，这类机构一旦登记为私募基金管理人，很容易将关联业务风险传导至私募行业。其次，存在集团化倾向加剧“募资难”“融资贵”的现象。在机构登记中，同一实际控制人应地方政府要求或内部管理需要，登记多家同类型私募基金管理人，或增设多级子公司不合理扩张，导致集团内部问题外部化，资金流转中多层嵌套循环，增加资金成本，加剧私募基金“募资难”、民营企业“融资贵”。再次，有些私募基金高管团队缺乏专业性。部分申请机构的高管团队缺乏与岗位要求相适应的职业操守和专业胜任能力，没有经济周期管理经验，缺乏相关从业经历，甚至对展业规划及内部制度一知半解，等等。在产品备案方面，部分业务以私募基金名义申请备案，未将受托管理、组合投资、风险自担等基金的本质要求落实到位。突出表现为：第一，名实不符，以私募基金名义从事P2P、民间借贷、担保等非私募基金管理业务；更有甚者，借私募基金之名从事非法集资、内幕交易、操纵市场等违法犯罪活动。第二，“名基实贷”，有的机构充当信贷资金通道，变相保本保收益；大量名为受托管理、实则为单一项目提供融资的资金中介业务无法得到有效管理。第三，变相自融，部分机构通过股东委派高管等方式直接独资或控股私募子公司，进而通过发行私募产品自融或为关联方提供融资。这些行为均违背了受托管理的基本要求，将基金资产置于利益冲突风险之中，严重扰乱行业治理秩序。

未来方向与政策建议

第一，完善顶层设计与法律法规体系。加快《私募投资基金管理暂行条例》出台及《私募投资基金监督管理暂行办法》修订，明确私募基金的受托管理本质和非公开募集、组合投资和风险自担等基本属性，将股权投资基金、创业投资基金列入条例调整范围，在更高法规层级上提高行业准入门槛，丰富监管手段，弥补目前法规层级低、处罚力度受限等短板；明确私募机构业务属性，按照金融业务属性完善相关顶层设计和监管制度，让法律、监管、自律各归其位，从体制和源头上治理行业乱象。细化《基金法》中不同类型基金的管理人、托管人职责，明确公司型、合伙型私募基金的治理机制，厘清公司型、合伙型私募基金中基金投资者、投资公司、基金管理人和基金托管人四方当事人的权责关系，切实保护投资者合法权益。

第二，进一步厘清自律行政司法规制逻辑，完善自律、行政、司法职责清晰、工作协同、纵深递进、业务监管与地方区域责任相互支撑的行业治理体系。公安司法、行政监管与行业协会三方应进一步加强信息共享与协同合作，建立健全司法、行政监管与自律有效联动与衔接机制。针对已完成机构登记和全部产品备案的机构，以自律管理为主，形成扶优限劣、信义至上、生态丰富的行业诚信约束机制，提供行业自治救济工具，节省行政与司法成本；针对突破法律底线的机构，以及完成机构登记但产品未备案或仅有部分产品备案的机构，以行政监管为主，机构行政处罚配套行业组织的从业人员自律处分，打击违法执业活动；针对既不登记也不备案，或者以私募基金名义从事非法集资等违法犯罪活动，应以司法惩戒为主，纳入非法集资联合惩治机制，以地方公安为主打击刑事犯罪，证监会和协会予以技术和专业支持。形成刑事法律树红线、行政监管树底线、行业自律树高线三位一体的多层次现代行业治理体系。

第三，完善登记备案标准，提升行业自律科学性、透明度，激发行业活力。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，十八届四中全会提出全面依法治国总体框架，党的十九大报告指出，要不断推进国家治理体系和治理能力现代化。落实到私募基金行业，就是实现行业自律与公司自治，由行业机构自愿加入基金行业协会，由行业协会实行自律管理，以行业机构和从业人员信用建设为核心，推动从业者忠实于投资者利益，积累自身信誉，赢得投资者的信任和信心，推动市场功能归位。《基金法》第一百零九条规定，“基金管理人、基金托管人应当加入基金行业协会，基金服务机构可以加入基金行业协会”。中国证券投资基金业协会作为《基金法》授权的法定自律组织，鼓励私募基金管理人依法加入协会，接受协会的自律管理和行业服务。当前，我国正处于新旧动能转换、经济发展转型的关键时期，要推动经济转入高质量发展，必须坚持创新发展，充分发挥市场主体的主观能动性和创造性。私募基金行业本身就不设行政许可、没有政府信用背书，完全依托于自身信誉和专业能力。行业自律作为治理体系的重要组成部分，应当做到规则标准透明，主动到位不越位，为真正有展业意愿的私募机构提供清晰指引，做市场健康快速发展的“推进器”，减轻市场机构运营成本。下一步，协会将适时修订《私募基金管理人登记和基金备案办法（试行）》，严格落实《私募基金管理人登记须知》，从制度性、结构性原因出发，建立健全长效自律机制，进一步加强股东真实性、稳定性的核查，强化集团类机构主体资格责任；关注关联方问题，落实内控指引相关要求。尽快更新《私募投资基金备案须知》，对不符合投资基金本质的产品不予备案，按照股、债、收益权的不同属性，完善私募基金备案标准和风险监测指标，推动行业回归本源。

四是推动完善税收政策，引入长期资本金。税收制度对调节经济活动、促进创新和可持续发展具有不可替代的作用，对私募基金的发展有着深远的影响。目前，我国既缺少鼓励长期投资的税优安排，也缺少鼓励为技术创新提供资本金的税收设计，金融为实体经济提供资本的效率不高，阻碍高质量发展和创新型国家建设进程。成熟市场一般将基金财产税收列入所得税或资本利得税，在资金退出端征税，只有在持有人赎回基金份额、获得投资收益时征缴所得税，并对长期投资者实施税收减免或递延。2018年5月，财政部、税务总局发布“55号文”，对创业投资企业和天使投资个人投资于种子期、初创期科技型企业取得的收入提供税收抵扣优惠。2018年9月6日和12月12日国务院常务会议通过“确保整体税负不增”“依法备案的基金可选择按单一投资基金核算”等决议。2019年1月24日，四部委正式发布《关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》，合伙制创投基金的个人合伙人所得税政策趋于合理。未来，应当进一步落实《基金法》关于基金财产的税收原则，实现税收法定、中性、透明；将创投税制普及至整个私募行业，鼓励长期投资和风险承担，建成有利于长期资本形成的现代资本市场体系。

（洪磊为中国证券投资基金业协会党委书记、会长。本文编辑/王蕾）