作者：清华金融评论
分类：总61期, 清华金融评论杂志文章, 银行与保险, 银行与信贷-总61期
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本文回顾了中国改革开放40年来银行体制改革经历的极不平凡的历程，金融监管体系不断调整和完善与其相互促进，并推动商业银行经营模式的改革和发展。党的十八大以来，随着中国经济发展战略发生重大转变，金融监管思路也随之进行了重大调整。本文建议，商业银行必须及时转变策略，找到商业银行新的发展路径，实现自身和服务环境稳定持续和高质量的发展。
我国金融监管环境的变化对商业银行经营模式的作用，主要通过政府和职能监管机构法规、政策、规则及其他手段、方式的运用，引导和改变商业银行经营预期、经营行为，使其经营成果朝着与金融监管思路、监管目标相一致的方向发展。金融监管环境作用的主要机构、方式和途径主要有：
一是党和政府制定金融工作方针政策。使商业银行清晰地了解宏观经济，金融形势的发展走向，准确领会市场和产业导向，并通过金融监管机构的设废调整和主要银行高管人员的任免增强控制力和执行力，使国家能够牢牢把控金融机构的发展方向和作用方式，稳定国家的金融命脉，维护经济和金融安全。二是中国人民银行制定货币政策和运用货币政策工具。央行灵活调整商业银行的存款准备金率、借款额度、借款利率等，调整社会货币供应量和单体商业银行的银根松紧程度，体现调控目标要求。目前央行还承担国家金融稳定委员会办公室的职能对金融机构进行等级评价（MPA），制定国家金融政策，维护金融体系安全，推动金融改革开放。三是银行业监管机构对商业银行实施系列化监管措施。银监会和保监会合并后，保监会过去承担的对商业银行所设保险机构的分业监管职责也相应合并。这个机构对商业银行行使着签发“出生证”“通行证”“体检表”“死亡证”的职能。四是国家财政部、国家税务总局和中投公司（中央汇金管理公司）进行的股权管理和财务行为管理，控制商业银行的经营过程，检验商业银行的经营成果，从实质看，这几个部门实际上掌握着商业银行资源配置和激励机制的关键环节。五是中国证券监督管理委员会为商业银行走向资本市场签发“通行证”，通过投资者的选择权和监管机构的日常监管行为，对商业银行进行公众上市公司的持续化管理。特别是对上市银行的现金分红比例、信息披露尺度、公司治理运行规则、股市再融资、投资人持股比例变化、股票回购等都有严格和明确的要求。六是组织部门、监察委和审计署对高级管理人员的任用和经营行为监管，实现管事、管人和管过程的协调统一。七是国家发展和改革委员会等的产业引导政策等。八是国际货币基金组织、巴塞尔协议组织和世界银行的定期质询和检查。九是地方的金融监管机构也在发挥职能作用。目前，地方政府的金融监管机构主要是各地金融办（局），对中央金融机构和外埠设立的分支机构有相当大的引导力和影响力，主要是考核评价、表扬批评和激励措施等；对中央监管机构的派驻单位也有一定的协调和影响作用。对本地资本和本地政府设立的金融机构则有一定的监管权。
目前，我国金融监管环境变化对商业银行发展提出了新要求。经济发展进入新常态，处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”期。国家将转方式调结构放到更重要位置，把经济发展重点放到主要依靠自主创新上来，依靠知识和技术来实现引领性发展，并大力推进供给侧结构性改革。简言之，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。政府工作报告提出要实现高质量发展，着力完成防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治三大任务。截至目前，与年初确定的经济发展方略和预期增长目标比较，总体仍在预料和掌握之中。但中美贸易战时起时落，不确定性依然存在，中美经贸关系走向对我国当前乃至今后一段时间的经济金融形势仍将产生较大影响。经济决定金融，对金融监管工作和商业银行的经营策略而言，这些宏观政策是据以遵循和依赖的条件。目前，监管环境已随之发生了若干重大变化，监管政策、力监管度、方向等都已经有所调整，商业银行必须坚持稳健经营的策略，着力防范和化解风险，经受周期性调整的考验。
调预期，保稳定
我国货币政策的目标是保持货币币值稳定，以此促进经济增长。从币值稳定和经济增长的关系看，保持币值稳定是首要的。毋庸讳言，我国这些年来货币供应量一直处在比较宽松的状态。数据显示，2008年以来我国货币供应量大幅度增加，从1949年到2008年这60年间 M2 累计只增长到47.5万亿元，而2009年到2012年4年间便增加了50万亿元，也就是说从新中国成立到2012年间 M2一共是97.5万亿元，其中超过一半是这后四年增加的；2013到2017年这五年又增加70万亿元，也就是后九年总共增加120万亿元，是前50年的2.55倍。2017年末，我国M2的存量是167万亿元，是当年GDP的2.02倍，比同期的美国多了一倍多。这些增加的货币都去哪里了呢？这期间除了每年将近7%的经济增长需要和流通中沉淀1％～2%的货币供给量，其余的都可能构成通胀因素。考察实行房改20年来货币供应量增长和房价的变化关系，就可以找到一条清晰的轨迹：在20年间我国货币供应量增加了16倍，同期房价增长了13倍，两者呈现高度正相关关系。而我国货币供应量一直呈现剧烈的摆幅，每个经济周期的上升时期，都是大幅度增加的阶段，处于顶峰时又被大幅度压缩，导致了很多周期性后遗症，导致监管机构的政策难以预期，常常出现“运动式监管”症候；而被监管者也会以“猫鼠游戏”的方式进行监管套利。
因此，进入新时期的货币政策应当是稳定和持续的，不应该再出现“大水漫灌”和“一刀切”的情况，实际上近年货币供应量已经基本稳定下来了。2016年 M2的增幅为 11.41%，2017年为 8.2%。这样一来，必然使金融监管政策的预期性增强，带动金融秩序和经济周期趋向稳定。当然，在稳定的前提下，央行的调控杠杆始终是要发挥作用的，每一次预调微调都会引起许多议论。这种情况下，商业银行如何适应新时代的货币政策面临几重考验：一是如何认真解读好央行货币政策变化趋势，改变惯性思维，不能总陶醉在过去货币供应量宽松时代的“好日子”里，不能总期望央行在资金紧张时“开闸放水”，要加强对形势变化的预判能力。二是认真消化前几年积累的历史包袱。如表外理财资金的体外循环问题，且银行同业融资渠道较多，自身主动负债能力较弱。目前在监管趋严的趋势下，表外业务回归表内，杠杆效应减少，有的银行甚至需要缩表，传导到社会上，就出现了一些企业的资金链开始绷紧，流动性和市场风险叠加的状态，从而会导致银行负债成本上升，经营业绩下滑的风险。三是商业银行必须加强流动性管理和主动负债管理，精心研究资产负债表的变化，善于运用央行的调控工具，平衡好资产负债的配比，增强表内资产的变现能力，确保流动性安全。
促增长，提质量
金融支持实体经济发展，是第五次金融工作会议提出的三大任务之一，即使是西方国家的货币政策，也需要兼顾经济发展的要求。作为金融监管机构，自然要求商业银行必须回归本源，大力支持实体经济发展，承担普惠金融服务职责，央行也更多地运用定向降准、借款便利、差别利率和贷款计划引导商业银行的资金投向投量，体现国家的产业和区域发展战略。国务院决定要将银行开展普惠金融服务情况作为下一步监管支持政策重要参考，制定监管考核办法，抓紧完善普惠金融服务保障体系，加强信用信息系统建设，支持银行制订专门的普惠信贷计划、安排专项激励费用、细化尽职免责办法，探索小微企业中长期固定资产贷款、新型农业经营主体设施抵押贷款、扶贫金融等产品创新。
在这种情况下，商业银行需要制订切实可行的实施计划。第一，保证投放。促使融资窗口向实体经济倾斜，遏制银行间“脱实向虚，资金空转”的状况。使信贷和其他资金投放能按预定目标实现。目前值得注意的是：部分地区出现了信贷有效需求不足的情况，引起了部分学者以为又会再现“通货紧缩”的担忧。第二，优化结构。按照国家的产业导向，制定银行的信贷准入标准，明确限制、维持和支持的产业、区域、客户、产品序列及名单。在服务实体经济过程中，要科学地理解实体经济内涵，把国家的产业导向和自身实力、商业模式结合起来，建立“双赢”的格局。第三，服务到位。特别是要创建普惠金融的服务模式，需要在理念上十分重视；在机构上专门设置；业务上实行专营；人员数量上满足，素质上达标；产品上贴近需求；科技上提供支撑；资源配置上持续投入；责任目标上体现国家和监管机构的意图；考核评价上严格奖惩等。第四，质量可控。及时感悟市场需求，捕捉市场信号，找到目标客户，定位具体项目，进行过程监督管控，保证资金投放的效益和安全，避免出现新的烂尾和风险。
去杠杆，化风险
对于金融领域去杠杆，化风险的迫切性和必要性，各界已达成充分共识。但如何化解、何时化解则考验监管部门和商业银行的布局和执行能力。显然需要找到病根，对症下药。当前银行业风险第一是总量的风险，表现为较长时期的宽松货币环境，在一些领域、产业、企业滋生了相当多的泡沫。如果去泡沫，或者去杠杆，银行业将首当其冲。第二是周期性风险，在于经历了上一周期的强刺激后，银行业不良贷款正处于“水落石出”阶段，不良双升状态依然在。如果去杠杆力度加大，会使周期性风险更加突出。第三是结构性风险，除了已经潜藏较长时间的政府平台贷款、房地产款、“两高一剩”贷款风险，资产管理业务的风险因其前期多层嵌套、投资项目过多、涉及更多投资者和监管领域而更隐蔽，更复杂，更巨额，更具有破坏性，要摸清情况，妥善处置，化解风险的难度十分艰巨。第四是能力风险，前几年银行业积累的高额拨备已呈急剧下降的状态，如果上述风险都暴露和处置时，银行业的处置能力将捉襟见肘，不能不消耗更多的利润和资本，从而影响银行的市场形象和系统安全性。以四大行为例，从 2012 年到2018年第一季度的不良贷款额、不良贷款比率、拨备覆盖率、减值准备额等变化中，就可以看出其中的端倪。针对这些状况，金融监管机构目前对商业银行采取了以下的监管措施：
一是监管机构对去杠杆的目标指向更加明确。此前银行业主要是通过资管业务扩大杠杆效应的。所以监管部门要求商业银行的资管业务必须回归本源，不能提供刚性兑付承诺，对非标资产投资，不能通过资金池方式，掩盖投资业务的期限，项目错配风险，必须实现穿透管理，公开透露对应投资项目信息，并建立资管业务登记查询系统；要求资管业务必须纳入资产负债表核算，必须计量资本占用；资管产品必须按净值化管理，实行公允价值计量盈亏；持有到期的非标产品投资，要实行严格的比例管理；提升资管业务的准入门槛，严格限定业务范围，力图从源头上防范和化解此类风险。当然，也设置了到 2020 年末的“过渡期”，以便减轻去杠杆的“阵痛”效应。
二是监管机构要求严格控制房地产贷款和政府投融资平台贷款。对房地产行业打组合拳，通过限购、限价、限售、限贷，限制准入名单等遏制房地产过热的状态；并对房地产的消费品功能做出明确界定；对政府投融资平台贷款是“釜底抽薪”，财政部明确规定：各级政府财政部门不得为各类投融资平台提供担保和“兜底”，审计部门也加强了审计和检查，有关部门已对 1116个违规的PPP项目做出叫停处理，涉及建设资金总额达到1.2万亿元。财政部还对通过信贷资金建立政府基金行为做了严格准入的规定，并对动用财政资金设立基金等提出了规范性的要求。这也压缩了地方政府的杠杆扩张能力。近来，对地方政府债务处置政策出现了微调趋势，主要是地方政府和平台公司发债的审批速率和额度有所提升，但平台贷款政策依然严格，其作用可能在于缓解“强监管”状态下的阵痛反应，避免出现连锁违约的现象。
未来，商业银行如何适应去杠杆，化风险的要求，需要在实践中适应和提高，首先是要摸清底数，正视风险。当前居于第一位的是信用风险，重点潜藏在政府投融资平台，房地产贷款和小企业以及无指定用途的个人贷款中。对这些贷款要总体进行压力测试，重点评估风险，根据风险状况提出不同的化解之策，对杠杆率比较高的政府平台贷款、银行、政府和监管部门需要联合行动，制订一揽子的解决方案，分清存量、增量；长期、中期、短期；自偿性、非自偿性的性质，逐一对应偿还时间和方式，切不能操之过急，急于求成，避免出现集体违约和风险传染的“多米诺骨牌”现象。对房地产贷款要对增量市场严格准入，调控好价格预期，防止房地产市场长期绑架国家经济金融政策的选项和其他产行业的发展。对存量市场在做好压力测试，分类处置风险的同时，也要和相关各界一起，保持冷静和理智，对房地产市场固化“通胀”的作用和能力正确看待，避免把“房市” 演变成“股市”。对住房租赁市场，要积极开发适销对路的金融产品， 使开发者，承租者都能得到支持。对资管业务需要遵守“资管新规”，运用好过渡时期的政策，分门别类地检验和处置风险。重点是对刚性兑付和非标资产池业务进行清理处置，逐一配对相应的资产和投资来源，严格计量公允价值。
强监管，促改革
目前，金融监管的力度越来越大，对商业银行和其他金融机构产生了相当大的压力。除了上述已经陈述的举措，还有以下几个监管动向需要高度关注：
一是对商业银行资本充足率的监管要求依然十分严格。资管业务并入银行的资产负债表管理，自然要消耗更多的资本，对资本充足率考核带来新的压力。银行保监会调低了商业银行风险拨备覆盖率的最底线要求，说明银行业的盈利能力，风险拨备存底、资本充足率等面临三重考验。未来较长时期内、中国如何解决商业银行的资本补充难题，将会继续面临考验。
二是对商业银行完善公司治理提出了新要求。近年来，监管对民营资本进入金融机构开始重新审视和布局，要求对民营资本进入金融机构的投资来源进行穿透式清理和管理，投资的比例需要适度控制，对其一致行动人的情况也要摸清底数，避免“一股独大，内部人控制”。民营银行要实行投管分离，控制关联交易。民营资本投资金融机构，要签订“生前遗嘱”，设置较高的准入门槛。股份制银行和国有银行也要加强公司治理，形成内部有效的制衡机制，增强防控风险的能力。
三是对互联网金融进行管理和规范，叫停了网上资管业务，严格管理 P2P，设立了“网联”，在对第三方支付提供互联互通平台的同时，乘势加强了监督和管理。互联网金融野蛮生长的状况受到了关注和管控。
四是对银行业的违规行为严格查处。从 2017 年开始，原银监会已针对银行业乱象开展实施“三三四十”的“组合拳”政策，即违法、违规、违章的“三违反”；监管套利、空转套利、关联套利的“三套利”；不当创新、不当交易、不当激励、不当收费的“四不当”；以及关于股权和对外投资、机构及高管、规章制度、业务、产品、人员行为、行业廉洁风险、监管履职、内外勾结违法、涉及非法金融活动“十乱象”。对广发行开出了 7.7 亿元的巨额罚单，对其他银行三名以上的省级分行高管取消了任职资格。并不时公布对一些金融机构的处罚信息，使人明显感受到：处罚的频次和力度空前提升，既罚款，又拉人，强监管的空气骤然紧张起来。
2018年正值改革开放40周年，在推行强监管的同时，监管机构竭力营造新一轮改革开放的氛围。央行行长易刚在亚洲博鳌论坛宣布中国金融开放的新举措，银行和保监会也颁布了实施方案，使外资进入中国的门槛和限制大为宽松，特别是对外资投入中国金融机构的股本比例、业务领域、区域范围等都做了大幅度调整，新格局会对未来产生深远影响。其次，央行对利率市场化的改革进程再吹“集结号”，放开了对人民币存款利率的最后一项管制，历时30 年的中国利率市场化进程宣告完成，着对金融业带来挑战。再次，监管机构对于金融机构“混业经营”的趋势并未发出遏制信号。金融控股集团还在发展，资本混业投资，机构和业务分业监管的格局已呈主流。
强监管虽然带来了压力和不适应，但会引导商业银行加强内控，面对和处置风险。强监管也维护了金融秩序的稳定和市场公平、公正性，对于真正潜心管理，规范经营的金融机构是一种激励和保护。这同时也是巨大挑战。首先，是能力上的挑战。利率市场化格局下，商业银行需要及时科学调控和协商协调。其次是实力风险。银行将会形成分化的趋势，对出现“强者恒强，大而不能倒”和一批中小金融机构陷于风险而不能自救同时出现的可能性保持警惕。且对于跟进并考察外资金融机构未来在中国金融市场的动向。总之，中国商业银行未来前景是乐观的，但挑战是严峻的，需要理性思考，精心谋划，积极应对，攻坚克难，实现稳定持续和高质量的发展。
（张云为中国农村金融学会副秘书长。本文编辑/王蕾）