清华金融评论

本文就地方金融风险的防范和处置问题进行了深入分析，认为目前地方金融监管协调机制还需要进一步完善，并对进一步完善地方金融监管提出建议：一是将进入和监管适度分开；二是将直接从事监管的派出机构进一步下沉；三是夯实主体监管的责任，实行谁审批、谁负责；四是进一步健全地方金融协调机制。

今年以来，金融业紧紧围绕第五次金融工作会议提出的服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务展开工作，进入了新的阶段。就地方金融风险形式而言，在防控金融风险方面取得一定成绩，但依然是不可懈怠的防控金融风险攻坚战的重要战场。总体而言，当前地方金融风险出现呈现三种形势：

一是无牌照金融活动涉众风险隐患较大。其中一类比较突出的是P2P网络借贷。从2007年国内最早出现P2P公司到2015年平台数量达到顶峰，之后平台数量快速下降。在此过程中不断出现平台爆雷、跑路事件。总的来看，这些问题平台偏离了P2P信息中介的定位，违反了一系列的管理要求。另外一类比较突出的问题是非法集资。最近几年每年全国新发的非法集资案件都在几千起以上，一些大案要案时有发生。这些非法集资的特点是以短期内高回报为诱饵，打着电子商务、消费返利、投资理财、慈善互助等各种名义欺骗参与者，制造庞氏骗局，给人民群众财产造成损失，给社会和金融秩序的稳定造成破坏。

二是持牌金融机构违规行为还需继续治理。其中涉及地方金融机构的主要是各类交易平台，特别是邮、币、卡交易平台，一些平台违规开展连续竞价、权益拆分、“类证券”“类期货”等交易，并且引发投机炒作、市场操纵等行为，属于违规经营。除此之外也有一些地方金融机构大量开展表外业务，开展监管套利等活动。

三是实体经济中的风险因素影响金融体系稳定运行。一方面我国宏观债务杠杆率较高，尤其是企业和地方政府的债务较高，偿债能力不足和债务可持续性压力大。例如，一些上市公司近期出现债券兑付问题或者过度开展股票质押导致爆仓，影响了企业的稳定运行。另一方面经济增速整体减缓，面临的外部不确定性增大，实体经济中挑战性的因素增多，可能会通过金融体系表现出来，影响金融机构的稳定性。

防范地方金融风险所开展的工作梳理与总结

一是对地方金融风险重要性的认识不断增强，地方的主体责任不断夯实。在相当长时期，地方在金融风险防控中的定位并不是很明确，地方也一直缺少相应的监管授权和能力建设，导致地方金融监管相对薄弱，与地方金融快速发展不匹配，客观上为违法违规金融活动的发生提供了土壤。通过近年来的监管实践，各部门对地方金融监管在风险防范中的重要性的认识逐步得到了统一。地方在风险防控和监管中的重要性是客观存在的，金融机构总要落在一个地方，各种金融活动都以地方为载体，地方往往需要承担属地风险处置的最终责任。因此，全国金融工作会议上明确，在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，赋予地方政府相关金融监管职责。地方审批的，地方监管，地方担责，中央对地方有效监督，纠偏问责，这成为目前国家对地方金融监管的基本定位。

二是地方金融监管的框架体系正在建立。在监管机构上明确建立健全地方金融议事协调机制，地方金融监管局和金融办按照一个机构两块牌子，负责属地金融监管和地方金融风险处置。在监管对象上，明确“小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司”七类机构，由中央监管部门制定规则，地方金融监管部门实施监管；对“投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所”这四类机构，强化地方金融监管，提高准入门槛，严格限定经营范围。我们把这种框架称为“7+4”的地方金融监管职责框架。

三是一些重要风险领域已开始整治。近年来，国家对非法集资、互联网金融乱象、交易场所违规经营等突出问题布置开展集中整治。按照统一部署，北京市对重点领域加大治理力度。我们建立健全了及早发现、打早打小、存量整治、应急处置和刑事打击“五位一体”的金融风险防范处置框架，挂图作战。作为首都，全国性的金融风险容易在北京聚集，对此我们自觉增强首都意识，按照“打好三大攻坚战”的要求，将防控金融风险作为首都金融工作的重点，制订了防控金融风险三年行动计划，建立了地方金融监管议事协调机制，定期就金融风险形势会商研判，对重大问题及时调度。经过一个时期以来的积极工作，金融风险防控责任进一步压实，金融风险防控意识明显提升。

当前地方金融监管依然面临的突出问题

一是地方金融监管协调机制还需要进一步完善。突出体现在中央金融监管派出机构的职能与地方金融监管需求之间还存在不匹配。按照目前安排，中央金融管理部门派出机构负责对地方监管部门进行业务指导和监督，并有权纠正不符合相关监管规则的行为。因此，在实践中地方对监管派出机构的协调空间有限，监管派出机构难以承担更多实际责任，造成监管派出机构难以深度参与地方金融监管活动，难以深入掌握地方金融活动信息，对地方金融监管活动难以帮上忙，也难以开展有效的指导和监督。这种状况造成监管派出机构在地方金融监管中处于“悬空”状态。

二是地方金融监管力量相对薄弱。长期以来，地方金融工作的主要职能是服务和发展，并没有监管职责，因此也没有相应的监管力量配备，人员数量较少，专业能力比较缺乏。以北京为例，北京市金融局编制78名，大多数人员一直从事协调服务工作，缺乏对金融机构、市场、产品的监管知识和经验，但从监管对象看，北京地区“7+4”的机构中，小额贷款公司等7类机构共有850多家，4类机构数量更多，仅投资公司就有大约9万家，这还不包括上市公司的风险处置，大量违法违规、无照无证金融活动的风险处置等还需要地方承担的属地责任。

三是金融监管职责泛化。市场经济以交易为核心，交易的媒介就是货币，从这个意义上说，任何经济活动都离不开金融，但不能说所有这些活动都是金融活动，都归金融监管部门管理。比如，餐饮、商场、教育、旅游、健身等机构发行预付卡后出现关门跑路，并没有涉及贷款投资等金融活动。但如果因为这些活动以货币为标的，最后也归为金融风险监管问题，会导致金融监管从过去对于金融机构、金融市场、金融产品为主的监管，泛化到监管各类商业活动中的财务问题，造成金融监管部门承担不可承受之重。

四是发展与监管之间的矛盾仍然有待处理。金融发展对地方来说是一个易见效、易考核的目标，而防控金融风险对地方来说是一个长期、隐性的约束条件。地方在处理发展与监管关系时，往往在金融产业发展和金融支持实体经济发展方面的冲动会超过维护金融体系稳定健康的冲动。加上金融业必须持牌经营，进入门槛造成竞争不充分，容易产生超额利润，造成一些地方滥发金融牌照，积累了大量的金融风险。

进一步完善地方金融监管的几点思考

一是将进入和监管适度分开。从处理好发展和监管的关系出发，一方面将金融机构的进入审批事权更多交由中央监管部门集中管理，中央监管部门统一制定准入和监管规则，避免地方发展的短期冲动；另一方面将金融机构的日常监管任务更多下放给地方，更好发挥地方监管机构接地气的优势，也与地方履行风险处置的主体责任相匹配。

二是将直接从事监管的派出机构进一步下沉。地方金融监管局成立后，向上也要接受银、证、保等中央监管部门的指导和监督，这打破了过去银、证、保各自一条线的上下对应的关系。目前，地方金融监管力量亟须充实，但目前中央派出机构的作用并没有充分发挥出来，因此可以考虑让直接从事监管的派出机构进一步下沉落地，直接参与到地方金融监管的日常活动，作为地方金融监管的有效组成部分开展履职，这有利于增加一线监管力量的配置，增强一线监管的统筹能力。

三是坚持夯实主体监管的责任。从主体监管和行为监管关系来看，现阶段仍要大力夯实金融领域主体监管的责任，对那些无牌照开展金融活动的，行业主管部门的主体监管责任需要夯实，实行谁审批、谁负责，对所管理的机构在管业务、管准入的同时也要履行对其所管机构财务行为和非法金融行为的监管责任。就像管行业也要管安全生产一样，管行业也要管财务和金融风险。

四是进一步健全地方金融协调机制。在地方政府牵头的金融工作议事协调机制下，可以考虑分别构建地方金融监管协调和风险处置两个机制。地方金融监管协调机制的办公室可以设在地方人民银行，成员单位包括地方金融监管局、银监局、证监局、保监局，主要协调中央金融管理和地方金融管理事项。地方金融风险处置协调机构的办公室可以设在地方金融办，负责落实属地风险处置和维稳处突第一责任，做好地方金融风险化解和处置，配合中央金融管理部门化解重大金融风险。这样，形成由中央统一制定监管规则，地方建立金融议事协调框架，各部门监管力量密切配合，央行在金融稳定和问责方面发挥核心作用的地方金融监管协调体系。

（殷勇为北京市人民政府副市长。本文根据作者在“中国财富管理50人论坛2018第六届年会”上发言整理而成。本文编辑/王蕾）