清华金融评论

金融监管及其政策变化犹如球场的比赛规则。本文对国际与中国的金融监管新趋势提出五点看法，并认为中国金融监管的调整应将微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合起来，防止发生系统性金融风险，同时要密切关注国际经济、金融形势变化对国内的传导、影响，防止外部冲击，还要注重跨部门监管的协调合作。

第一，相对于宏观经济形势和货币政策，金融监管（政策）是相对稳定或固定的，即变化较少

近30年在金融管理部门工作的经验，我把金融监管及其政策变化做一个最大众化的类比，认为这犹如球场的比赛规则，包括场内外的相关赛规以及裁判的判罚标准等。如果我们查阅各种球类的比赛规则，相信均可形成厚厚的一本书。金融监管也如此，各种监管法规若汇总起来，各个国家的金融监管一定都是厚厚的一大本。

各种球类的比赛规则有调整变化吗？相信对大多数观众来说，可能认为没有什么变化，或多少年未见变化。大家觉得每一次比赛好像都是一样的，一样的对抗、一样的计分等。但其实并不尽然，每一种球类的比赛规则事实上都发生过许多调整变化，几乎找不到哪种比赛规则是一成不变的事例，长期来看，比赛规则总会随着时间演变而有所调整，主要是为了使比赛更为激烈精彩或更有利于观赏，减少不必要的等候时间等。

金融监管的调整改变也是如此，金融监管直接关系到被监管机构经营管理的原则、规则等，因此犹如球场比赛规则一样，金融监管总体上要求相对稳定，而不能像宏观经济形势及货币政策那样经常进行调整。否则，监管政策的频繁变化，就会使金融机构无所适从，甚至引发混乱。同时对监管部门来说，保持监管的定力也是一个巨大的挑战。核心的金融监管原则和规则，即为不能经常大幅调整和改变。但适度合理的调整也是必要的，因为客观环境和监管面对的问题经常会发生变化，这就需要金融监管（政策）适时地做出合理的应对。比如，近年全球兴起的金融科技（FinTech）浪潮，日益成熟的（移动）互联网技术等对金融业的深入渗透，以至于对金融业的传统理念、理论等均带来明显的冲击。

当然，对于比赛规则的调整改变可能也不排除一些其他方面的原因。比如，国际乒联近10年来对乒乓球比赛规则的调整，一是将乒乓球的直径两次加大，俗称小球变大球；二是由21分获胜制改为11分获胜制，同时每次换发球由5个减少为2个，单项比赛由过去的五局三胜制改为七局四胜制。国际乒联为何要做这些调整呢？当时即流传着一个说法：表面的理由是为了使乒乓球比赛更具观赏性，以聚集人气；而更为重要的原因则是旨在限制中国运动员的发挥，从而使乒乓球的国际比赛更加平衡一些。因为中国的乒乓球项目太过强大，国际乒坛出现中国“独大”即“一边倒”的局面。中国乒乓球的技术优势主要体现为“前三板”，即“小、快、灵”，而欧洲运动员身高马大，主要优势在于力量大、相持能力强。但调来改去的结果却事与愿违：中国乒乓球的适应能力更强，其优势不仅未能削弱，反而越发强大了。

金融监管的调整变化也存在类似的情况。比如，资本监管的概念起源于欧美等发达经济体，但早期并未形成一个国际统一的资本充足率要求。在20世纪80年代末期，经欧美等发达经济体反复研究讨论，终于达成巴塞尔协议Ⅰ，统一规定商业银行的最低资本充足率要求为8%，各国监管当局都应当遵照执行。日本对此最低资本监管要求却始终耿耿于怀，认为这个协议的出台是专门针对日本的银行。当时日本银行业发展迅猛，全球十大银行中日本的银行常居半数以上，但日本银行业却不实行资本监管，所以那些日本的大银行的确存在过度扩张的问题，资本充足率远远达不到8%的监管标准。纳入资本充足率统一监管之后，对欧美银行影响不大，却给日本银行业扩张带来明显限制，再加上20世纪90年代初期日本房地产泡沫开始破裂，从而导致日本银行业产生大量坏账，并且从此日本银行业出现削弱之势，甚至一蹶不振。

第二，从全球来看，现阶段从严从紧仍是金融监管的底色

2008年，由美国次贷危机引发的国际金融危机百年一遇。痛定思痛，目前全球金融监管的大背景正是针对国际金融危机中所暴露出的各种重大风险而制定出台的从严从紧的监管政策。对引人注目的危机发源地美国来说，最著名的当数《多德—弗兰克法案》以及与此相关的沃尔克规则，其目的就在于加强金融监管，收紧金融机构在金融市场中的过度投资投机行为；尤其是禁止银行自营交易，要求其与传统的商业银行业务分开，以避免系统性金融风险的过度积累。

从国际组织的金融监管统一协调来看，国际金融危机发生之后也进行了多项调整和强化。最突出的当属进一步提高商业银行的资本充足率水平，并相应要求提高资本缓释风险的质素即提高资本质量；同时，还建立了国际系统重要性银行的监管指标体系，要求系统重要性银行实行更高标准的资本充足率监管等。这些从严从紧的监管思潮一直延续至今，并处于不断的完善之中，并未出现反向的调整改变。因此，近年来全球金融监管相对稳定，似乎并未出现什么明显的新趋势。

第三，但另一方面，自美国新一届总统特朗普上任之后也掀起一些新的波澜

主要是特朗普想重新修改这些相对从严从紧的监管政策，导致近期美国金融监管似乎又出现一些新的苗头。而美国是全球金融业活动的中心，美国监管思潮的任何风吹草动，都会对全球金融监管带来一定的影响。

特朗普为什么提出要修改这些监管政策呢？从报道看，至少基于三点理由：一是这些旨在收紧金融机构市场交易、杠杆倍数的监管政策限制了金融交易的活跃程度，妨碍华尔街规模扩张以及收益水平的提高，所以有来自华尔街的压力和诉求，并且这种呼声似乎越来越大；二是放活金融有利于支持实体经济发展，促进美国经济繁荣，进而增加就业，这与特朗普在竞选总统时提出的“美国优先”“制造业重返美国”的思维相一致；三是特朗普的“善变”，自他上任以来已退出巴黎气候协定、跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、北美自由贸易区、伊核协议等，应与其执政特点有关。但未来到底会发生哪些调整变化，会否成为全球金融监管的一种趋势，抑或进入一个新的轮回？现在看来还都为时尚早，仍需要较长时间的观察才可做出相对清晰的判断。

第四，近年来中国金融监管的调整变化比较突出，但主要是基于国内的情况和问题，应与国际上金融监管的调整变化（主要是美国）关系不大

2008年国际金融危机之后，中国金融业出现了一些重大变化。一是货币信用空前膨胀，规模成倍翻番；二是通道类、影子银行等表外业务巨额增加，监管套利现象普遍，系统性金融风险明显积累；三是金融机构法人治理结构问题突出，激励约束机制不健全、不平衡；四是监管的一致性、规范性、有效性不足等。

针对上述存在的问题，近两年中国的金融监管变化很大，强化监管责任的同时从严问责。主要在三件事上较有代表性：

一是2018年“两会”后推出的国家行政机构改革方案，成立中国银行保险监督管理委员会，即把过去的银监会与保监会合二为一，以减少或消除不同金融机构之间因其监管部门不同而产生的不合理的套利行为；尤其是银行业与保险业均以机构监管和行为监管为主，有其相近性，所以放在一起实行统一监管存在一定的内在合理性。

二是资管新规的公布和落实，以及相关细则的逐渐完善。这些新的监管规定由原一行三会统一制定完成，其目的也在于将银行、证券、保险、信托、基金等各类金融机构的监管政策统一起来，减少不一致性，从而避免出现不同监管领域的金融机构相互套利，形成大量通道业务、影子银行等；同时，促使大量的理财类业务回归本源，实行净值化管理，从而可有针对性地打破长期以来的刚性兑付问题。现在看起来，这个文件的效果较为明显，各类金融机构已开始按照政策要求行动起来，正在改进和调整当中；同时，考虑到政策实行的难度，避免出现“处置性风险”，已将宽限期由原来的2019年6月底延长至2020年末。因此，如何在过渡期真正将文件理解和执行到位，对金融监管和金融机构来说都是一个不小的挑战。

三是关于股权管理的新规，强调穿透、真实、合规。对金融机构依法合规经营以及可持续发展来说，规范透明的股权结构十分重要。这是良好法人治理的前提与基础，是被古今中外无数实例所证明的经验。如果一家金融机构的股权结构是混乱的，甚至虚假重复注资、违规持股、相互代持、搞暗箱操作、幕后控制等，那么就很难想象这样的金融机构怎么能形成良好的治理机制。在这方面，近30年来中国经历了不少事件，可谓教训深刻。

第五，未来对中国的金融监管来说，有三条“铁规”特别重要

一是将微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合起来，密切关注重要监管政策变化对中国金融业带来的影响，预调微调，防止发生系统性金融风险。监管规定注重于专业和技术性，往往比较具体。但金融风险的爆发，除了微观的单体风险之外，也会出现系统性金融风险，并且系统性金融风险在多数情况下又会影响单体机构的风险，这相当于树木与森林的关系。因此，对金融监管工作的从业者来说，这个问题十分重要，我们也缺乏相应的经验，所以处理起来难度较大。

二是外围货币环境正在发生重大变化，主要是美国调高利率、减税等各项政策已对美国经济带来实质性影响。如今，美国制造业有所恢复，生产性投资项目明显增多，美元回流美国已形成明显趋势。同时，特朗普掀起的贸易战四处出击，影响广泛，有可能因此改变全球经济的增长格局。这种形势对新兴经济体带来明显的压力，外部环境的不确定性显著上升。而改革开放40年来，中国的经济、金融已深度融入国际市场，贸易战又主要针对中国，所以下一步对中国经济和金融的影响应当愈加突出。因此，我们要密切关注国际经济、金融形势变化对国内的传导、影响，积极主动应对，防止形成严重的外部冲击。

三是更加注重跨部门监管的协调合作，及时对各类金融机构业务发展的新模式进行分析、判断与监管，防止出现重大漏洞并形成新的系统性金融风险。

（于学军为国有重点金融机构监事会主席。本文根据作者在第十五届中美金融研讨会上的发言整理而成。本文编辑/王蕾）