作者：清华金融评论
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2017年7月21日起得以全面实施的沃尔克规则，作为美国《多德-弗兰克法案》的核心条款，自制定以来就备受争议。当前，美国金融监管机构正在考虑对沃尔克规则进行修改。本文介绍了沃尔克规则的主要内容，以及调整沃尔克规则的缘由。本文指出，沃尔克规则的改革进程注定不会平坦，需要金融监管机构进一步平衡各方利益。
作为美国《多德-弗兰克法案》的核心条款，沃尔克规则自制定以来就备受争议。当前，美国金融监管机构正在考虑对沃尔克规则进行修改，引起业内广泛关注。2018年3月14日，美国参议院投票通过决定，放松部分银行业监管的条例，沃尔克规则的调整也在其列。可见，在美国金融去监管化的进程中，沃尔克规则的调整将是一件里程碑式的事件。
沃尔克规则的“前世”
在2008年全球金融危机后的监管改革浪潮中，美联储前主席保罗·沃尔克(Paul Volcker)提出，禁止银行业从事自营交易，将其与商业银行业务分离。经过多次修改，沃尔克规则（Volcker Rule）于2013年12月10日投票通过，并成为了《多德-弗兰克法案》第619章的内容。其主要内容体现为：
第一，禁止银行利用参加联邦存款保险的存款进行自营交易、投资对冲基金或者私募基金，但是可以代表客户进行交易。例如，针对做市交易，要求相关交易规模不应超过对客户短期需求的合理预期；针对对冲交易，要求银行机构证实对冲交易的设计可有效降低某些具体的、可识别的风险。
第二，建立一种高管问责制，要求银行机构首席执行官承担更大责任。大型银行的机构首席执行官每年要做出书面保证，证实其所在银行机构已设立遵守沃尔克规则的内部合规计划，并为该计划的设立、维护、执行、评估、测试和修改立下相关流程。其目的是转变华尔街冒险投机的行为文化。
第三，自2014年4月1日起，对于交易资产和负债总额在100亿美元以下的银行机构，可以在其自有账户内进行适度的自营交易，但须遵循一个简化的合规程序。这些程序要符合沃尔克最终规则，并且适应银行的规模、范围和复杂性。
2008年全球金融危机之后，制定沃尔克规则的主要职责是减少引发金融危机的风险投机行为。该规则对银行的经营方式进行约束，曾一度促使高盛等金融机构关闭自营交易业务。在制定基本条款之后，沃尔克规则的落地并非一帆风顺。根据《多德-弗兰克法案》的规定，沃尔克规则原计划于2012年7月21日全面实施，同时给予银行机构两年的过渡期；但直到2013年12月，美联储和其他金融监管机构才联合公布沃尔克规则的最终版本，完成相关规则的制定。最终，沃尔克规则于2017年7月21日才得以全面实施。此历程也从一个方面反映出了美国在维护金融体系稳定、激发经济活力与保持金融竞争力之间的艰难探寻与平衡之路。
沃尔克规则调整的缘由
一直以来，摩根大通、高盛等华尔街金融机构呼吁金融监管者适当放松这一规则。目前，金融监管机构对沃尔克规则的修改一方面是对华尔街金融力量多年游说的一种回应；另一方面，也与沃尔克规则实行过程中存在的一些问题息息相关。
一是大型银行盈利能力受到影响。沃尔克规则中“一刀切”式禁止自营交易的行为，对资本市场带来了一定冲击，同时也对银行盈利造成一定影响。例如，沃尔克规则中关于自营交易、对冲基金和私募基金的规定对美国商业银行的营收结构产生了影响。自营交易业务是华尔街各大金融机构的重要利润来源。一方面，沃尔克规则的实施限制了银行为投资者提供投资和风险规避的能力；另一方面，抑制了部分基金的交易量，削弱了银行的利润来源。根据标准普尔的估计，沃尔克规则导致的营收减少和合规成本上升可能致使美国最大的8家银行每年税前利润减少100亿美元。因此，近年来，摩根大通、高盛等华尔街金融机构一直游说美国国会进行改革，放宽金融监管。
二是沃尔克规则中自营交易定义模糊。沃尔克规则有关自营交易的定义较为宽泛。例如，如何区分自营交易与代理客户交易、做市交易等就存在这个问题。由于界定的模糊，使规则的具体执行情况依赖于监管者，这个无疑也留下了人为操纵的空间与隐患。这在一定程度上影响了金融监管的效果。此外，一些银行及其客户认为，现有监管影响了部分资产类别的交易量，也限制了银行应客户要求进行投资和对冲的能力。
三是银行内部资产管理业务风险隔离处理不佳。在沃尔克规则中，虽然列有关于对冲基金和私募基金的规定，但银行内部资产管理业务的风险隔离问题并没有得到妥善解决。例如，部分银行为了规避监管，或将有风险的自营交易业务包装之后转移到银行的资产管理部门，这使得风险依然停留在银行体系之内，风险隔离并不彻底。
四是沃尔克规则带来高昂的监管及合规成本。沃尔克规则的实施给监管部门和银行都带来了相当高的成本。据美国银行家协会估算，金融监管机构将投入660万个工作小时推动该规则的实施，180万个工作小时用于执法。同时，银行也必须增加3000个沃尔克规则的合规工作岗位。据估计，沃尔克规则将使银行和投资者承担3.5亿美元的额外成本。
推出沃尔克规则2.0版势在必行
目前，美国金融监管机构正在对沃尔克规则进行重大调整，以改变这个复杂规定运行效果不佳的现状。
第一，就推动监管主体而言，五大金融监管机构负责此项规则修改工作。沃尔克规则的修改由美联储、美国联邦存款保险公司、货币监理署、证券交易委员会以及美国商品期货交易委员会等五大金融监管机构负责。未来需要从中选出主监管机构，负责领导此项改革工作，以提高工作效率。
第二，或将不再要求大型银行自证其没有从事自营交易业务。美国货币监理署等监管机构正在就修改沃尔克规则定义的自营交易、衡量银行合规情况的指标和受限制的投资基金等议题的具体事宜进行讨论，并将征求公众意见。金融监管机构将放松原有的监管标准，进一步阐明禁止银行投资何种类型的基金，永久豁免部分外国基金的投资禁令。为了避免定义复杂且含糊不清，金融监管机构正在努力简化界定规则边界的关键条款，包括“自营交易”和“覆盖资金”“做市交易”的豁免条件等。
第三，把大型银行不准自营交易的举证责任(Burden of Proof)转移到监管机构。给予银行在交易和投资中更大的灵活性和自由度，除非监管机构切实发现了问题，否则，所有的风险交易业务都将被允许。
第四，参议院议案松绑100亿美元以下中小银行自营交易。针对令华尔街头疼的生前遗嘱和压力测试，金融监管机构将建议，全球资产规模不到2500亿美元的银行，不再需要每年接受美联储的压力测试，或是满足更高的资本要求。但是美联储仍有权针对资产规模在1000亿至2500亿美元的银行实施更加严格的监管；此外，进一步松绑中小银行监管，资产规模不到100亿美元的银行被允许可以从事自营交易。
几点思考
沃尔克规则的改革进程注定不会平坦，需要金融监管机构进一步平衡各方利益，化解诸多困难，未来改革进展值得持续予以关注。
首先，需探寻再监管与去监管之间的平衡。2008年全球金融危机的爆发，开启了美国，乃至全球金融再监管之旅。当前，在美国经济踏上最长扩张周期之时，美国正在推进金融危机以来首次大范围的放松金融监管的举措。如何在经济繁荣时期，资产价格膨胀之时，修订《多德-弗兰克法案》，改革沃尔克规则，而不至于再一次累积甚至引发金融风暴，仍是一个值得深思的问题。因此，此次沃尔克规则升级2.0版需要找到一个制衡点，需要进一步平衡开展金融监管与激发金融活力之间的关系。
其次，须在具体方案中如何协调两党分歧。2018年3月14日，美国参议院对是否同意放松金融危机后银行业的监管条例进行投票，最终以67-31的比例通过，并将议案提交给众议院进行表决。所有共和党人和16名民主党人均投下赞成票，两党的合作在此时显得难能可贵。然而，在监管的放松程度上，两党仍存在分歧。民主党派的多数人认为，沃尔克规则为消费者和纳税人提供了保护，并可以有效防止华尔街的投机行为，有利于维持金融稳定。虽然当前对修改沃尔克规则已经成为多方共识，但民主党派的多数人不愿过多地向银行交付自由裁量权。因此，未来两党在监管放松程度上的分歧有待于进一步协调，并达成共识。
再次，如何协调五大监管机构之间的博弈尚待解决。目前，五大金融监管机构联合推进对沃尔克规则的修改。但是，五家金融监管机构针对规则修订方面如何协调推进将面临一系列的困难。例如，在诸多监管机构中，如何选定一家主要领导机构，以便出台一个便于监管和执行的可持续标准，并获得各大监管机构的认可。美联储新任主席鲍威尔表示，美联储可以成为规则改写过程的“中立”领导者。美国国会可能倾向于让美联储担任监管的首要领导角色。但在此过程中，如果推进其他监管机构出让部分监管权力，这也将难上加难。
最后，新兴经济体须关注国际资本流向监管洼地。在其他主要国家和地区都在加强金融监管的同时，美国开启了放松金融监管之路，这将促使美国形成金融监管的“洼地”。这将助推国际资本回流美国金融市场，以进行监管套利。因此，新兴经济体，尤其是开放型新兴经济体，需要密切关注美国金融监管改革，以及沃尔克规则的调整进程，做好对可能引发的金融风险的应对预案。
（边卫红为中国银行国际金融研究所主管，杜雨晗为对外经济贸易大学研究生，杨向荣为北京财贸职业学院副教授。本文编辑/王蕾）