清华金融评论

本文介绍了土地承包经营权抵押贷款试点情况和主要制约因素，包括在涉及土地“三权”方面的法律保障还不够，农村土地产权市场等配套机制尚未形成等。本文认为，推进农村土地承包经营权抵押贷款的相关政策应稳步推进，注重风险管理，并优化其服务。

抵押担保作为银行业风险防控体系中重要抓手的地位很突出，银行业普遍建立并逐步完善了押品管理系统。2016年3月，中国人民银行联合银监会、保监会、财政部等多部委印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，中国252个县（市、区）陆续开展了土地承包经营权抵押贷款试点。但在试点实践中，由于商业银行利用抵押担保手段缓释信用风险存在经济的、法律的、文化的等各种制约因素，以致实务中比较容易出现一些处置难、变现慢、效率低、成效差的问题，需要结合农商银行实际加以改进。

土地承包经营权抵押贷款试点情况

目前全国土地承包经营权抵押贷款试点主要有三种措施：

一是出台土地承包经营权抵押贷款实施细则。在土地承包经营权抵押贷款试点中，地方农村金融机构大都发挥了领头羊和主力军的作用，根据上级关于开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点的实施意见的通知，立足实际，制定了《土地承包经营权抵押贷款工作实施方案》《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》《农村土地承包经营权抵押贷款操作细则》等，着力推进“土地承包经营权”抵押贷款工作落到实处。

二是建立了土地承包经营权抵押贷款风险防范机制。为强化风险管控，试点地区银行联合当地政府建立了风险补偿和抵押物处置机制等配套政策；例如，安徽阜阳颍泉农商银行在风险防范中，主要采取了四项措施：一是严格贷款用途审批，要求农业经营组织获得的贷款必须要用在农业项目上，防范贷款用途原因而产生的政策和信贷风险。二是限定合理的贷款期限与金额。主要把握“中短期流动资金贷款期限”和“贷款金额不超过土地承包经营权抵押认定价值的40%”这“两条红线”。三是简化贷款评估环节流程，建立和完善土地承包经营权评估机制，不仅提高了评估效率，也为农户直接节省了评估费用。四是建立风险补偿机制，为让土地承包经营产权交易更规范，防范抵押风险，维护农民利益，试点地区政府部门出台细化措施，建立风险补偿机制和担保机制，成立交易中心，让抵押贷款的模式和做法更完善。

三是创新开展土地承包经营权抵押贷款业务。为配合土地承包经营权抵押贷款的有效落实，尤其是农村金融机构，都在第一时间开发了依其所流转的土地经营权作为抵押物的金融产品，针对家庭农场、农业种养殖大户、专业合作社、农业企业等新型农业经营主体，解决其生产发展中遇到的资金难题。并对具备“精、优、特、新、奇”等优势的农业经营主体给予适度倾斜，帮助其提升产品附加值，打开销路。通过产品创新，一方面解决了新型农业经营主体的融资需求，另一方面又推动了土地承包经营权及其抵押贷款政策能够依托产品创新迅速落地。

但目前来看，试点地区基本都存在农业占比高、农业生产还不够先进和改革意愿较强等特点。加之近年来各地出现的农民外出务工潮，农村地区基本都存在着土地流转不动、农民种地意愿下降、土地产出效率不高，部分农村地区出现土地闲置等现象较为突出。基于土地发展中出现的困境，不少农业占比较重的地区对土地改革的意愿较为强烈，自国务院试点文件下发以来，各地高度重视，统筹部署，强化组织领导、风险管控，及时成立了“农村土地经营权抵押贷款”工作领导小组，积极推动土地确权和农村土地经营权抵押贷款试点；例如，阜阳市颍泉区农村土地确权工作，加强组织领导，强化保障措施，严把关键环节，确实权、颁铁证，仅用一年时间就完成了122401份土地承包经营权证书颁发，占应颁发证书的100%，实测确权面积54.43万亩。安徽阜阳颍泉农商银行创新采取“土地承包经营权+保证”“土地承包经营权+保单”“土地承包经营权+房产”“土地承包经营权+扶贫户”四种新抵押方式，通过灵活放贷，初步解决了流转大户的融资难问题。到2017年底，颍泉农商银行共计发放各种形式的“土地承包经营权”贷款134笔，贷款金额11274万元，抵押流转土地5.7万亩，抵押流转土地占全区流转土地总额的75.2%。通过“土地承包经营权抵押贷款”，不仅实现当地首家国家级农业科技示范园——阜阳市古西湖农业科技示范园的成立，带动了当地农业走上集约化、规模化和现代化之路，一举解决了土地改革发展中的诸多瓶颈。

土地承包经营权抵押贷款的主要制约因素

土地承包经营权就是公民集体对集体所有或国家所有由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权。区别于西方国家的土地私有制，在中国的法律体系中，土地所有权、经营权与承包权的“三权分立”，大都面临着一些共性问题。

首先，涉及土地“三权”方面的法律保障还不够。土地“三权”存在抵押和流转双重受限困境，中国法律规定，耕地和宅基地等集体所有的土地使用权原则上不得设定抵押，农村宅基地转让必须在集体经济组织内部进行，农村土地流转后不得变更土地用途。这限制了农村土地的抵押价值。

其次，农村土地产权市场等配套机制尚未形成。农村土地承包经营权确权工作完成尚需时日，大部分地区尚未建立功能完善的农村土地产权交易平台，土地产权价值评估不健全，银行开展“土地承包经营权抵押贷款”业务的成本和风险较高。

再次，农村土地产权抵押贷款业务的风险补偿机制尚不健全。农村社会保障机制、农业信贷保险和农业保险保障等建设方面还不健全，土地生产周期受自然环境、市场环境等影响较大，银行开办土地产权抵押贷款业务的风险也较大。

然后，农村地区的社保体系还不够完善。受长期以来小农经济发展影响，农民对土地有着特殊的感情，依赖度非常高；虽然近年来，国家不断完善新农合、农村养老保险等，但受文化程度及收入水平等影响，农民对医疗、养老保险的参与热情还不够高，尚未形成全覆盖的社保体系，一定程度上阻碍了土地流转效率，影响了土地承包经营权试点和抵押贷款的落实。

最后，土地承包经营权抵押贷款试点中本身也存在各种问题。 一是土地承包经营权缺少权威的评估机构，价值评估难。就目前各地已经受理并发放的该类贷款来看，土地承包经营权价值评估不够准确，一些评估机构为了增加收费，存在价值高估现象较普遍，给银行抵押价值的认定带来不便。二是配套服务不到位。土地流转管理服务机构没有完善政策咨询、合同签订、价格评估、产权交易、纠纷解决等一整套的服务体系，致使部分工作无法顺利开展。当地的土地经营权流转中心建立时间短，机制运行不够顺畅，导致价格发现等功能难以发挥。三是处置变现难度大。土地流转受到较多的法律和制度限制，基层实践需要法律法规的进一步明确，不确定性、不可抗、难以控制的因素仍较多。四是抗风险能力强的农户不多。由于政策宣传相对薄弱，土地流转推出时间不长，加之土地承包经营权集约化和生产力水平低，农商银行需要警惕受到“一窝蜂”式发展模式可能带来的负面影响。五是农业总体抗风险能力弱。农业作为第一产业，由传统农业向现代农业转型，投入大而收回慢，其发展速度与规模，受动植物生长规律的限制，以及大面积灾情、疫情、人祸的影响大，造成风险损失的不利情形较多。 六是农民信用意识有待提高。城镇化过程中，农业对人才的吸引、吸纳的能力仍然较弱，有技术、有干劲、有门路的农民青年不愿长期留在农村，其中新型农业经营主体的信用意识整体仍然不高。

土地承包经营权抵押贷款的相关政策建议

一是稳步推进。试点土地承包经营权抵押贷款的政策性强，应密切跟踪国家配套政策推进和制度建设进程。按照国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》和人民银行《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》要求，依法稳妥规范推进农村“两权”抵押贷款试点，关注农村土地产权改革试点进展，从贷款对象、风险补偿、配套支持措施、贷款管理、试点监测评估等多方面，不断加强与当地政府、监管部门以及地方产权交易市场的沟通联系，稳步推进农村土地产权抵押业务。

二是风险为本。银行应加强对农村土地市场的评估、配套等机制的建设，为农村土地承包经营权业务开展提供服务。一方面，依托地方政府成立功能齐全的交易中心和土地经营权仲裁机制，设立权责明确的市、县、村“三级”土地流转服务机构，积极推动地方政府成立农村土地价值评估的专业机构，组建独立的土地流转评估中心，并建立风险补偿机制，完善农业生产保障机制，降低土地承包经营权抵押贷款风险。另一方面，农商银行应针对土地承包经营权抵押贷款建立完善相应的实施办法和操作流程， 重点加强内部评估机制建设，不断与专业中介机构合作，对农村土地经营权抵押价值进行审慎评估，合理确定农村土地价值。发挥信贷管理、合规审核等部门的作用，为土地流转提供合同、法律、竞价、纠纷等服务，防范滋生的法律及其他风险。

三是优化服务。农商银行试点土地承包经营权抵押贷款是一项新业务，需要基于农村土地承包经营权流转的农业企业、家庭农场、农民合作社等规模经营主体的实际需求，加强金融产品创新对接。按照走向农村、走近农民、走准农业的要求，重点择优支持基于农村集体经营建设用地流转和开发的平台类公司。同时需要提高服务意识，简化业务办理流程，提高办贷效率。此外，定期开展金融知识普及，由政府主导变为引导，遵循市场规律及价值规律，健全风险共担与风险转嫁的机制，让广大农户及新型农业经营主体理解并享受到政策的春风。

（张治斌为安徽阜阳颍泉农商银行董事长。本文编辑/王蕾）