作者：清华金融评论
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近期，宁夏房产税新闻再度引发房产税讨论热潮。本文探讨了未来房产税可能的形式，在此基础上分析了房产税改革的政策取向。
最近，宁夏出台《宁夏回族自治区房产税实施细则》（以下简称《细则》）的消息引起了各方关注。其原因在于，该《细则》一是明确了房产税在城市、县城、建制镇和工矿区（包括各类开发区、各类园区）范围内征收；二是细化了房产税的计税依据，或按房产原值一次减除30%后的余值计税，或按房产租金收入计税，或按房产原值计税；三是指明了自2018年1月1日起执行。由于该《细则》对房产税免征范围语焉不详，一度使人误以为要对个人所有的非经营用房产征税。由此，不少人认为宁夏出台的这个《细则》是房产税改革要迈出实质性步伐的前奏。
不过，细读这个《细则》，再结合《中华人民共和国房产税暂行条例》，会发现个人所有的非经营用的房产其实是免税的。也就是说，宁夏出台的这个《细则》是在《中华人民共和国房产税暂行条例》第五条所列免征范围的基础上，根据当地情况把房产税的免征范围进一步扩大。误解虽已消除，但从一个侧面也说明了房产税改革始终是一个常话常新的主题，因为它会涉及到方方面面的问题，尤其涉及到千家万户的切身利益。
房产税改革进展迟缓
房产税改革属于税制改革的一部分，税制改革又属于新一轮财税体制改革的三大任务之一。2014年6月，旨在指导新一轮财税体制改革的《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）出台，包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三大任务。对于税制改革中的房产税改革，该方案提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。这里所指的房地产税，自然包括了对个人所有的非经营用房产征税问题，而这个问题，正是各方关注房产改革的焦点所在。房地产税是一个综合性概念，包括了与房地产有关的各种税，如增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税等，涵盖了建设、交易、保有环节。其中，房产税是保有环节的税收。这就意味着房产税是房地产税中的一种，房地产税改革自然就包括了房产税改革。
从《总体方案》出台以来，关于房产税改革的讨论始终不断。其实，早在2011年1月，经国务院常务会议同意，上海、重庆作为房产税改革试点城市，就开始对个人住房征收房产税。不过，时至今日，上海、重庆的房产税试点由于没有普遍征收，所以效应并不明显，既没有给当地带来可观的税收收入，也没有起到遏制房价的作用。也正因为这个原因，中央已确定停止房产税扩围试点工作，而将工作重心转向加快房地产税立法，并适时推进改革。
按照《总体方案》确定的“完善立法”的新一轮财税体制改革的基本思路，房地产税改革将按照立法先行的原则，由全国人大先进行房地产税立法。2015年8月，房地产税正式列入十二届全国人大常委会五年立法规划，意味着房地产税立法启动。不过，由于房地产税法涉及面广、牵涉方方面面的利益，在没有形成广泛共识之前，进行相应的立法恐怕难度不小。故而，2017年5月，中国人大网发布了全国人大常委会2017年立法工作计划，将制定房地产税法列入预备级研究论证项目。
至此，全国性的房地产税改革乃至房产税改革多是停留在研讨阶段，地方性的改革也只有上海、重庆进行的试点工作。与“营改增”试点的全面推开相比，对照新一轮财税体制改革确定的时间表和路线图来看，房产税改革尚无实质性进展。
房产税改革被寄予多重目的
房产税改革的目的是什么，对这个问题的回答基本上也就决定了房产税改革的政策取向。目前看，房产税改革至少被寄予了三个基本目的，即健全地方税体系、调控房价和调节社会财富分配。
从健全地方税体系的角度去改革房产税，其实质就是要为地方政府增加一块稳定的税源，增加地方政府税收收入。将现行的房产税征收范围扩大至个人所有的非营业房产，当然能够增加地方政府收入，但能增加到何种程度，是否能充当地方税体系中的主体税种的角色，目前看还是个未知数。从2014年至2016年，我国房产税收入分别为1852亿元、2051亿元和2221亿元，占地方一般公共预算本级收入的比重分别为2.55%、2.47%和2.44%。这样一种收入贡献度，一方面，意味着将房产税扩围而提高房产税收入贡献度存在较大的空间，另一方面，房产税的征管难度及其对房地产市场的不确定影响，可能会对大幅提高房产税收入贡献度形成制约。特别是，土地有偿使用收入的制度安排，能够给地方政府带来可观的预期收入。对地方政府而言，它关心的是收入，而不是具体的收入来源。
是否能够调控房价是房产税改革的又一目的。尤其是对有购房需求的普通百姓来说，他们最希望能够通过房产税改革实现调控房价的目的。然而，房产税能否将不断趋涨的房价压住，则是很难确定的。这些年来，房价不断攀升，尤其是每次放松房地产市场调控后往往就迎来房价的报复性上涨。从2016年10月起，最新一轮房地产市场调控政策出台，房价涨幅放缓，销量大幅回调。这说明，即使不对个人所有的非营业用房产征收房产税，房价也能压得住，有比房产税更有效的调控手段，比如实施严格的信贷政策，严格限制信贷资金流向投资投机性购房。从国际上看，房产税抑制房价上涨的效应十分有限。美日两国房地产价格上涨下跌主要受金融政策的影响，零首付、次贷、再融资、次贷证劵化等金融衍生工具既是房价上涨的推手，也是房价暴跌的罪魁祸首。因此，如果不采取诸如紧缩银根等措施综合施策，冀望依靠房产税来平抑房价，很难出现符合人们期望的效果。
考虑到我国在调节社会财富分配方面存在有效手段不足的问题，房产税改革可以起到一定的缩小贫富差距的作用。人与人之间的财富差距主要源于收入差距，收入差距在现行税制中主要由个人所得税进行调节，虽然调节作用迄今不尽如人意，但还是发挥了一定作用。在由个人所得税对收入流量进行调节后，还需要对财富存量进行调节。房产税以房产所有者或使用者为纳税人，以房产保有环节为课税环节，计税依据与纳税人所有或使用的房产价值正相关，一定程度上有助于改变社会财富分配不均状况，降低财富集中度。
房产税改革须稳步推进
党的十九大提出了“深化税收制度改革，健全地方税体系”的具体要求。由于房产税属于地方税体系，也属于税制改革的一部分，因此它的改革势在必行。而如何改，财政部部长肖捷最近在《党的十九大报告辅导读本》中指出，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。这说明，对于房产税改革，主要有三层含义：第一，坚持税收法定，先立法后实施；第二，按照评估值征收房产税；第三，提高保有环节税负，同时降低建设、交易环节税费负担。
据此，房产税的改革方向已明确。不过，从现实上考虑，由于房产税改革涉及千家万户的切身利益，涉及到税费关系和相关税种的联动以及征管水平，也涉及到人们所关注的房价，所以改革难度不小。
第一，需要处理好房产税与土地出让金的关系。土地出让金是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和，从学理上它具有租的性质，因此可以租税并行，既征收土地出让金，也征收房产税。这在学理上容易说得清，然而，现实中的房产税改革，是不可能回避土地出让金这个问题的。房产总价值中房屋本身的价值较小，占大头的是地产价值，地产价值中相当一部分是土地出让金。众所周知，土地出让金是若干年限的地租总和，而房产税是按年缴纳的。如果应缴纳房产税的房产，其发生的土地出让金支出属于为取得土地使用权所支付的价款，那么将若干年的地租总和作为按年缴纳房产税的计税依据的一部分，显然有失公平。所以，合理的选择应考虑将已交多年的土地出让金折算成年交额后计入房屋价值中再进行房产评估，或者按一定比例从房产评估值中扣减。这样做的好处是可以使纳税人在缴纳房产税时税负有所降低，也容易说清楚土地出让金存在所带来的租税并行问题，因而容易为纳税人所接受，有利于推进房产税改革。
第二，需要处理好房产税与房价的关系。虽然不少人将房产税视为抑制房价上涨的有力工具，但国外房产税的实践表明，即使征收房产税，也难以起到平抑房价的作用。房价主要受房地产市场供求关系和宏观经济环境的影响。当供不应求或宏观经济过热时，房价自然面临上涨趋势。在这种情形下，如果将房产税用来调控房价，除非提高房产税税率，而这在打击炒房行为的同时，又会伤及有普通房屋所有者，增加其税负，甚至冲击宏观经济稳定。而且，税率一旦确定，特别是经立法程序确定下来，税率就很难进行大幅度调整，尤其是向上的大幅调整，很难为纳税人所接受。就现实而言，我国土地资源有限，在庞大的人口面前，特别是计划生育政策调整，实施全面两孩政策，决定了土地供应乃至住房供应，都会长期处于供不应求的状态。从这个意义上说，调控房价也是为实践所证明主要靠信贷政策和行政手段最有效，紧紧把握“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，保障基本性需求、支持改善性需求、抑制投资性需求、打击投机性需求。在这方面，房产税虽起一定作用，但不易夸大它的作用，否则，不利于房产税改革顺利推进。
第三，需要提高税收征管水平。由于增值税、企业所得税是我国第一、二大税种，所以当前税务机关及其征管机制主要服务于间接税和企业或单位纳税人，并以现金流作为税源进行征税。而作为财产税类的房产税是直接税，其税源是千差万别的个人或家庭财富存量，如何构建针对直接税、针对比企业或单位纳税人多得多的房产税纳税人的有效征管机制，是税务机关必须面对的挑战。尽管房产税理论上具有财政收入贡献稳定的特点，但也具有征管复杂的特点，在不少发展中国家房产税的征收率都不高。因为房产税是按房产评估值征收，需要涉及大量的人力、物力与财力，由此产生的税收征管成本，很可能与房产税收入不相称。所以，正如肖捷部长所言的，房产税改革要“分步推进”，以此适应我国税收征管机制从以间接税和企业或单位纳税人为主向以直接税、间接税并重、个人或家庭纳税人与企业或单位纳税人相结合的方向转变。
第四，需要提高公共服务水平。推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，房产税改革是一重要契机。改革涉及到政府与居民、居民与居民之间的利益格局调整，考验着政府尤其是地方政府治理能力。税务机关的房产税征管是政府治理能力的一个体现，但更重要的体现是如何用不断提高的公共服务水平为房产税改革提供有力支撑。从外国实践看，房产税收入一般用于地方教育、道路、治安之类的公共设施建设，以此为征收房产税提供合理理由。从这个意义上，用高质量的公共服务水平来做房产税改革的推进剂，要比税率如何设置、如何评估、如何减免等技术性问题面临更大的挑战，它为推进国家治理体系和治理能力现代化提出了更高要求，也为房产税改革提供了更充分正当的理由。
总之，房产税改革应立足于健全地方税体系和缩小社会财富差距，着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化、更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，坚持税收法定原则，公平与效率并重，凝聚广泛共识，稳步推进。这样，才有助于满足人民日益增长的美好生活需要，解决发展不平衡不充分的问题，促进发展朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向迈进。
(张德勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员。本文编辑/丁开艳)
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