作者：清华金融评论
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因江苏省联社插手4家上市银行高管任命引发了社会舆论对省联社的高度关注。本文认为,省联社在推动农信社改革发展中曾发挥了很大作用，但在新的形势下，这一作用已在逐步消退，急需进行改革，重新构建其作用机制。
省联社是在中国农信社体制改革中应运而生的，其作用机制也就是建立在推动农信社体制的改革上。1996年，中国农信社虽然与农业银行脱离了行政隶属关系，但其资产质量差、历史包袱重、违规经营现象严重的问题仍困扰着其发展，也影响到“三农”的金融服务。2000年4月，时任国务院总理的朱镕基到江苏考察时对农信社的作用和地位做出重大判断，提出了要积极帮助农村信用社解决过去遗留的问题，要调整和完善农村信用社的组织体系。当年7月，国务院即批准江苏省农村信用社进行改革试点，并于2001年9月正式组建江苏省农村信用社联合社。这是中国最早成立的省级联社。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案的通知》，将农信社的监管体制界定为“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”，并提出试点地区可本着精简、高效的原则，简化管理层次，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。当年9月，中国银监会又下发了《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》，再次明确了省联社的这一职能。至此，省联社的作用机制正式建立起来，它作为省政府的代表，依靠行政的力量协调社会的资源，履行着省政府和监管部门赋予的职能。也因此从开始就不可避免地打下了鲜明的时代烙印，行政化管理色彩浓厚。
省联社作用机制的发挥
省联社成立后，积极地履行职能、发挥作用。
一是依靠政府强大推力，推动农信社改制。信用社产权制度改革是当时农信社改革试点方案中的一项重要内容，也是省联社的一项主要工作内容。尤其是省联社刚成立的几年里，很大地调动了省、市（县、区）各级政府的积极性，争取到诸多扶持政策。比如在推动改制上，省联社协调地方政府帮助辖内农信社增资扩股、清收旧欠、置换资产、核销呆账和减免税收，使其很快化解历史包袱、轻装上阵、顺利改制，各地形成了股份制、股份合作制和纯合作制的多种产权形式，也建立了农村商业银行、农村合作银行和县联社等多种组织形式。截至2016年末，全国已组建了1055家农商行，江苏、安徽、江西、湖北等省全面完成农商行的改制工作，山东、河南等省农信社也即将全面改制为农商行，此外还有多家农商行上市。农信社的形象和地位已今非昔比。
二是依赖行政管理手段，加强农信社管理。行政管理是省联社的主要管理手段，表现在经营管理的方方面面。虽然在国务院和银监会的文件中，都明确指出省联社要严格按照有关法律法规和行政规章，尊重信用社的法人地位和经营管理自主权，但现实中对辖内农信社管理却几乎是横向到边、纵向到底，包括战略发展、高管任命、员工招聘、薪酬确定、费用控制、系统接入等，甚至教育培训、新闻宣传等各层面都受到省联社的管理与制约。这种集权式的强管理，犹如雷霆之势，在农信社改制之初确实发挥了很大作用，在较短时间里改变了农信社过去存在的风险高企、管理失控、案件频发的局面。
三是依托政府隐性担保，提升农信社信誉。农信社划归省政府管理后，省联社和农信社积极宣传农信社是省级的银行，有省政府作保障，以引导社会舆论，增加客户对农信社的信任。有的省还对所有农信社的门牌进行更新改造，对外挂牌为“XX省农村信用社”，统一形象，突出“省属银行”的地位。这种做法，对当时增强人们对农信社信心，从而稳定客户、保住存款、提升信誉、增强抗风险能力无疑起到了较好的促进作用。
四是通过集中资源优势，帮助搭建大平台。省联社成立后，集中全省农信社人力和资金的优势，以及凭着对外合作时的强大议价能力，帮助辖内农信社搭建平台、引进技术、开发产品，并且以规模优势节约了自主开发的费用，较好地推动农信社的业务、产品和服务创新。目前，几乎所有的省联社都建立了程度不一的科技、结算和资金融通的服务平台，构建了由网上银行、手机银行、微信银行、直销银行、自助银行、电话银行等立体化、多渠道服务体系，为增强核心竞争力、保持行业完整性提供了支撑。
省联社作用机制的消退
省联社对农信社的改制与发展所起的作用毋庸置疑。但是，随着内外形势的变化，特别是金融体制的不断改革，农信机构的市场环境、经营模式和管理方式发生了巨大变化，金融业态也与10年前有着根本的不同，省联社的作用机制面临着消退的危险，甚至部分作用机制已经消退。
一是农信社的改制基本结束，推动农信社产权改革的作用机制已经消退。当初成立省联社的一个主要目的是推动农信社产权制度的改革，但现在有相当多省份的农信社已全部改制为农商行，而农商行又是目前产权制度的最高形式，因此，省联社的这一主要作用机制在已全部改制为农商行的地区不复存在。
二是农信机构法人治理得到不断完善，行政化的管理手段也逐渐失去作用。农信社产权制度的改革不仅仅是引进社会资金入股，实现股权结构多样化和投资主体多元化，构建出新的产权关系，更重要的是要完善农信社的法人治理结构，真正实现农信社的自主治理。目前，在已成立的1000多家农商行中，虽然法人治理还存在这样或那样的问题，但较之前的农信社却是一个巨大的变化和质的飞跃。在这种情况下，若省联社还保持着行政管理的惯性思维，必然会与下辖机构产生矛盾和冲突。如2017年4月底发生的江苏省联社为已上市的常熟农商行提名两名副行长人选时，就遭到该行董事会的高票否决。这是行政管理与法人治理矛盾的突出表现。
三是经过10多年的金融改革，政府的隐性担保已逐渐失去作用。自2003年深化农信社改革以来，中国农信机构实力得到大大增强，风险控制能力得到提升，形象面貌也焕然一新。同时部分市场化的民营银行已经呈现良性发展，且在金融教育的普及下人们的金融意识和风险意识有了很大提高，再加上已建立了存款保险制度，人们已不再把是否有政府的担保作为选择银行的主要因素，政府也不会因为提供了信用背书就无缘无故地承担风险和损失，他们看中的还是银行的服务能力和服务水平。从这点来说，国家当初提出的省政府要为农信社承担风险的责任事实上已逐步消除了。
四是随着移动互联网技术的发展，由省联社搭建的各类业务平台已不再具有优势。在系统开发和平台建设上，由于要兼顾不同地区、不同发展水平的农信机构，以及对内协调、沟通和决策需要有一个较长过程，决定了省联社建设的平台和系统不一定是最先进的。但又由于移动互联网技术发展迅速，金融科技日新月异，科技系统更新换代快，很可能使刚开发的系统又面临着淘汰的危险。这对规模实力和创新能力都较强的单个农商行来说，是难以接受的。有的农商行就反映省联社业务系统落后但又不让其单独开发，高额的信息科技服务费却照收不误。甚至沿海一家农商行自己投巨资开发了一套先进的业务系统后，省联社却不把该行原先的基础数据归还它，致使该系统迟迟不能有效投入运行，不仅造成资源的很大浪费，更直接影响了业务发展。
构建省联社新的作用机制
省联社作为农信社体制改革的产物，当农信社体制改革进入了一个新的阶段，省联社就也要适应新的形势，要么撤销，要么自身改革，改变它原有的职能和作用，构建新的作用机制，在新的形势下发挥新的作用。这个新的作用机制，概括起来就是“简政放权、强化服务、公司运作、市场选择”16个字。
一是简政放权、强化服务。这既是在目前省联社体制和地位还保留的情况下做出的现实选择，也是国务院和银监会积极主张的。一方面，省联社改革涉及方方面面的利益关系，不可能在很短时间内全部改革到位，它的部分管理职能还须保留；另一方面，中国地区差别大、农村金融发展程度不一、农信系统实力和能力也参差不齐，还需要省联社来“管”。尤其是一些规模弱小的基层行社还有赖于省联社的科技支撑、产品规划、技术输出，以及风险化解的“服务”。但在管理与服务上，省联社完全可以且应该做到“淡出行政管理职能，强化服务功能”，放弃诸如高管任命、员工招聘、广告宣传，财务费用控制、业务系统接入、岗位薪酬设置等具体业务方面的管理，将教育培训、系统建设等改为服务项目来做。管理时要对管理对象实行分类对待，重点加强对实力不强、内控薄弱的中小县域基层行的风险管控、业务指导和科技支持；对规模已经做大、治理能力较强的农商行可以逐步退出的行政干预。在管理目标的设定上，既要给一线行社“规定动作”，更要给他们“自选动作”，给基层行社更多的自主权，更好地激发县级行社的内生动力、提升其自主经营能力。
二是公司运作、市场选择。这是省联社作用机制改革的长远目标和方向，也是最理想化的结果。中国几十年市场经济体制改革的一个最大成就是建立了市场机制，市场的作用得到充分发挥，各个资源要素在市场得到充分利用和优化配置。政府也适应形势发展要求，不断地简政放权，行政管理逐渐让位于市场机制。省联社在完成既定历史使命后，亦要最终实现企业化运作，将省联社打造成“小法人、大平台”的公司类组织。早在2007年银监会就开始探索省联社改革的模式，提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种模式。而这五种模式中就有三种是实行公司化运作的模式，充分说明了省联社公司化改革是一个大方向。按照这个改革方向，省联社只是作为一个纯粹的企业法人，一切按公司运作的模式为下辖的农信机构提供服务。对下辖的机构来说，省联社只是增加了一个选择的机会，而不是唯一的合作对象，既可以与你合作，也可以与其他公司合作，以此倒逼省联社提升服务水平和能力。多年前，吉林省联社就开始做过这种尝试，将其内设的科技部门废除行政制，而改组成立信息系统平台公司，由辖内农信机构自行决定是否加入该平台，加入后完全按公司化运作，突出服务职能，受到该省农信机构的热烈欢迎和广泛好评。这或许可为当前省联社此类改革提供一个借鉴的依据。
（黄金木为江苏长江商业银行发展研究室主任、中国地方金融研究院研究员。本文编辑/王蕾）