清华金融评论

文/中国社会科学院财经战略研究院研究员 张德勇、中国社会科学院研究生院财经系硕士研究生 孟扬

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段。本文认为，尽管“十二五”时期财税体制改革稳步推进，但受制于国内外环境多重因素影响，财税体制改革仍存令人遗憾的地方，建议“十三五”时期的财税改革从完善税收制度、重构中央和地方财政关系等角度进一步深化改革。

“十三五”时期的财税体制改革，不仅要在如期全面建成小康社会奋斗目标的指导下，按照《深化财税体制改革总体方案》提出的路线图和时间表，完成自身的改革任务，同时也要发挥全面深化改革先行军的作用，以自身的改革，推动中国经济社会向全面建成小康社会迈进。

财税体制改革仍有难题待攻克

“十二五”时期的财税体制改革，着眼于“深化财政体制改革，完善预算管理制度，改革和完善税收制度”。

其中，以历经20年首次完成大修的《预算法》为标志，预算改革取得了显著进展。新《预算法》的出台，推动了预算管理改革，初步构建了基于四本预算的全口径预算管理制度并初步实现了四本预算之间的有机衔接；除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开的制度安排，使财政透明度建设向前迈出一大步。

尽管新《预算法》覆盖了四本预算，但非一般公共预算的全面规范、公开透明却有待于进一步的强化。金融业、建筑业、房地产业和生活服务业四大行业的“营改增”重头戏延至“十三五”时期；与间接税相比，直接税改革相对滞落；特别是“营改增”所带来的政府间财政关系新格局以及各级政府的事权与支出责任的合理界定划分，都是有待全力攻克的大难题。

财税体制改革的四点建议

“十二五”时期制定的《深化财税体制改革总体方案》（以下简称“总体方案”）对新一轮财税体制改革提出了三大重点任务，同时也提出了改革时间表。“十三五”时期的财税体制改革，与新一轮财税体制改革的时间表相吻合。从这个意义上，这一时期的财税体制改革，自然是“十二五”时期既有改革的延续，其改革内容是《总体方案》的落实，其改革目标是建立现代财政制度。新形势下推进财税体制改革可以从四方面入手。

改进预算管理制度

现代预算制度是现代财政制度的基础，预算管理制度先行改革，有助于税制改革和政府间财政关系划分循序渐进依次进行。“十三五”期间的预算管理制度改革应从以下几方面开展：

一是深化全口径预算管理。在理清政府各相关部门职责权限的前提下，强化财政部门对所有政府收支的统揽，清理规范涉及教育、科技、农业、文化等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，使全部政府收支集中于财政部门，最终实现财政部门统筹安排全部政府资金，完成全口径预算管理的基本目标；同时，逐步实现四本预算按相同标准和程序接受人大审批，政府收支规模、收入筹集、支出用途都应由各级人大授权，从而向所有政府资金必须接受立法机构控制的最终目标迈进。

二是健全公开透明的预算制度。除涉密信息外，公众有权了解中央和地方所有政府资金的来龙去脉，各政府部门应将预算细化并公开到功能分类的项级科目。此外，预算信息应通俗易懂，便于非专业人士阅读理解。再者，积极探索公众参与预算决策的机制与渠道，这也是实现阳光预算的重要一环。

三是建立跨年度预算平衡机制。实行中期财政规划管理，改进年度预算控制方式，转变现行的单一年度预算平衡机制为跨年度平衡机制。以三年为一个滚动周期，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划年度预算，实现从中期财政规划到中期预算的过渡，最后力求全面覆盖四本预算。

四是进一步规范地方政府债务管理。“十三五”时期应继续扩大地方政府债券自发自还试点范围，构建以政府债券为唯一形式的地方政府债务体系，杜绝“明债”之外有“暗债”、开了“前门”堵不上“后门”的现象；结合不同地区实际情况安排新增债务规模，处理好地方经济增速与债务增速的关系，管控公私合营模式（PPP）所可能带来的债务风险，避免地方政府债务规模过快增长；建立地方政府债务的规模控制和预算管理机制，防止债务管理中的道德风险，与之配合，编制各级政府的资产负债表，向社会公开政府家底。

五是充分发挥政府采购的政策功能。政府采购的意义不仅是节约了多少财政性资金，而是随着政府采购种类和规模的扩大，越来越作为一种重要的政策工具来运用而受到重视。“十三五”时期，政府采购应更多根据国家的经济社会发展规划，不断发挥政府采购的导向作用，健全优先选择创新产品、绿色产品的政府采购政策，突出政府采购对加快转变经济发展方式、促进经济结构调整等方面的积极作用。

完善税收制度

“十三五”时期，税制改革应以六大税种为主线，优化税制结构。

六大税种的改革，“营改增”应打头阵。全面完成“营改增”是“十三五”时期的重要任务：第一，解决不动产进项税问题，实现建筑业、房地产业和生活服务业的“营改增”；第二，借鉴他国经验，结合我国金融业现状，全力推进金融业的“营改增”；第三，归并和调整“营改增”后的增值税税率，考虑调降增值税基本税率。

“十三五”时期，个人所得税改革应取得实质性进展。综合与分类相结合的个人所得税改革自从“九五”时期就已提出，多年来除了免征额几经调整，其他方面并无大动作。未来，个人所得税的调整应引入综合制因素，像是工薪所得、劳务所得等部分所得项目可以以个人或家庭为单位，按年度采用累进税率实行综合计征；逐步考虑抚养费用、赡养费用等差别化的扣除项目，确实发挥个人所得税调节收入分配的作用。

随着我国居民收入水平的提高和消费模式的转变，扩大消费税的征收范围是必然选择。一是把不符合节能环保要求的高耗能、高污染产品纳入消费税征税范围，将“十三五”规划建议中的绿色发展理念落到实处；二是对部分奢侈品和高档服务消费行为征收消费税，例如近年来兴起的私人游艇、飞机等，以达到调节财富分配的作用；三是适时调整烟、酒、燃油税税率，发挥税收促进健康、绿色、环保及节能等功能；四是在征收环节上，由生产环节的“前端”征收转向批发零售环节的“后端”征收。

“十三五”时期，结合上海、重庆房产税改革试点的经验，广泛征求社会各方意见，加快房产税的立法启动。对于“十三五”时期房产税能否顺利推出，则需要与整个税制结构的调整以及中央和地方关系的理顺一起统筹考虑。一旦“营改增”改革到位，面对地方财源的缺失，房产税对增加地方财源就具有重要意义。

我国目前已有的一系列关于环境保护和节约资源的税费制度，主要分散在资源税和大量的环境资源收费项目中。税收政策在促进节能减排及绿色可持续发展方面具有积极作用。资源税从价计征改革已经启动，“十三五”时期应积极研究扩大资源税征收范围。同时，推动环境保护费税改革，将现行排污费改为环境保护税，发挥税收对生态环境保护的促进作用。

重构中央与地方政府间财政关系

新一轮财税体制改革，实际上是各方利益的再调整，尤其是以“营改增”为标志的税制调整，必然带来中央与地方政府间财政关系的重构。1994年分税制改革，形成了财力层层向上集中、地方财政特别是基层财政面临财力不足的局面，也未涉及到经济社会发展所带来的环境保护、养老保险、医疗保障等新增事权。因此，首先，需要对已有规定但不明晰或者未做说明的事权进行重新界定，在完善立法的基础上明确各级政府职责，适当加强中央事权；其次，建立事权与支出责任相适应的制度，各级政府按照事权划分相应承担的支出责任。

在重构过程中，应注重调动地方政府参与改革的积极性。其中，最直接有效的做法是增加地方财力。在这方面，健全和完善地方税体系，增加共享税中地方收入的比例是较为可行的办法。在按税种属性划分中央税与地方税的基础上，短期是改变增值税分享比例，中央与地方的分享比例从75:25转变为60:40，增加地方收入份额；长期是把房产税作为地方主体税种，也可考虑开征属于地方税的零售税，以弥补地方财力缺口。

不断强化法治建设

目前，我国只有个人所得税、企业所得税、车船税三个税种是通过人大立法的，其余税种皆以国务院暂行条例形式存在。随着依法治国的全面推进和公众法律意识的增强，推动税收法治化刻不容缓。根据“十三五”规划建议中“实现政府活动全面纳入法治轨道”的要求，新一轮财税体制改革应积极贯彻落实税收法定原则。新修订的《立法法》规定今后税种、税率都只能通过法律确定，这也就意味着落实税收法定应该是“十三五”时期财税体制改革的主要任务之一。未来个人所得税、房产税改革都应先立法、后实施；其他税种，按照轻重缓急，先从增值税开始，都应在条件成熟时纳入立法进程。除此，中央与地方之间事权与支出责任的界定划分，也应纳入法治轨道。一言概之，“十三五”时期的财税体制改革，须以法治为根本，这是全面依法治国在财税领域的重要体现。

财税体制改革应成为全面深化改革先行军

改革开放以来，财税体制历来都充当了经济社会各项改革的先行军作用。“十三五”时期是我国经济社会发展的重要时期，是全面建成小康社会的关键阶段，财税体制的这种作用不仅要继续下去，还应进一步强化。“十三五”规划建议中的诸多改革目标，都需要财税体制的保障和支持。因此，“十三五”时期的财税体制改革，不仅是自身的改革，同时也是通过自身改革，践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，促进经济社会发展的改革。

财税体制改革要服务于促进社会公平的发展目标，把创造机会均等、维护社会公平正义摆在突出位置。为了实现全体人民迈入小康社会，财税体制改革应本着保障基本民生、提高人民福祉的原则，为新时期提高公共服务水平、推进基本公共服务均等化提供强有力的财力保障，让改革成果惠及普通百姓。

在市场对资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用的基础上，“十三五”时期的财税体制改革，要通过优化资源配置，创新调控机制和手段，支持经济结构调整，推动“互联网+”经济、中国制造2025等新型业态的发展，促进加快经济发展方式转变，实现经济提质增效，并通过收入和支出政策，确保“十三五”时期年均经济增速不应低于6.5%。

中国综合国力的提升，加快了中国参与全球治理的步伐，中国在国际政治经济舞台上扮演着越来越重要的角色。全球气候变暖、“一带一路”方案的推进、亚投行的启动等一系列国际政经事态对财税体制改革提出了新的要求，使改革必须要立足国内和国际两个领域，在建立现代财政制度的背景下体现大国财政的意识和思路，为中国提供全球公共产品、参与全球治理提供财力保障。

（本文编辑/丁开艳）