清华金融评论

文/张大伟

收费权质押贷款已经广泛应用在很多行业，随着市场竞争的加剧与不良贷款的高企，商业银行开始重新思考收费权质押的风险成因以及应对措施。本文分析了商业银行开展收费权质押贷款的风险与难点并提出建议。

20世纪90年代开始，在“贷款修路、收费还贷”的背景下，收费权作为新型质押物广泛应用于公路建设，并快速在学校、供水、排污和旅游等领域加以推广。已开办收费权质押贷款业务的行业，主要呈现其建设周期长、资产有较大的正外部性，建设期内又无有效的担保物和增信手段，未来的经营业绩主要取决于项目建成投入运营后的各种形式收费收入。例如，高速公路、旅游景区、水务公司、有线电视服务商、热力公司、发电企业、私立博物馆等。

根据法律法规的不同层次和相应制度出台时间的不同，中国目前涉及收费权质押的主要规定大致散落在法律、司法解释、法规和国务院与相关部委的有关文件中。比如，《物权法》中规定可以出质的其他财产权利需要有明确的法律、法规规定；国务院《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》里明确公路收费权可以质押；如央行《应收账款质押登记办法》中，详细规定可用于质押的应收账款范围，包括销售或供应水、电、气、暖产生的债权，以及公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权，并明文要求质押登记部门为人行征信中心等；再如“一行三会”《关于金融支持服务业加快发展的若干意见》中提出要逐步将城市供水、供热、公交等纳入收费权质押的范畴；又如发改委等部门在《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》中提出，研究推动应收账款、收费权质押以及包括专有知识技术、许可专利及版权在内的无形资产质押等贷款业务。

可以看出，中国尚无明确的关于收费权的立法定义，法律规定上呈现立法层次低和规定分散不成体系等特点。一是收费权质押尚无法律层面的确切定义，容易与应收账款等权利质押相混淆。《物权法》规定质权自信贷征信机构办理出质登记时设立，却没有细化可办理的质权。对收费权质押详细规定的多为人民银行、银监会等机构出台的意见办法。二是立法层次呈现较低特点，导致司法实践中采用度不高。从严来讲，政府批复文件和行政审批通知并不属于行政法规，虽然央行《应收账款质押登记办法》详细明确了应收账款的范围，但根据《立法法》有关条文，人大常委会是应收账款定义的有权机构，央行的规定有与《立法法》相冲突的嫌疑。自最高人民法院2015年底发布指导案例53号之后，采纳率在司法实践中应会有所好转。三是各种规定分布零散，不成体系，甚至互相冲突。从不同政府部门的文件来看，大部分规定是出于解决特定区域、特定阶段的特定融资安排，性质单一、各有区别且不成体系，甚至有互相冲突的规定。如国务院相关文件明确农村电网收益权在电力主管部门进行质押登记，但央行《应收账款质押登记办法》却另有规定。

收费权质押的主要风险因素

商业银行在将收费权作为一种押品进行准入和管理时，因其特有的属性和法律规定的模糊性，需要遭受“四重难”：贷前押品价值评估难、质押手续办理登记难、期限错配贷中管理难和贷后押品处置实现权利难。

多种因素综合作用，贷前价值评估难

一是价值实现受限因素多，准确评估难。收费权是一种未来针对非特定对象的经济收益权，其折现价值受经济环境、收费标准与期限、通胀水平和社会舆情等多种因素综合影响。其中收费价格、期限等又受到政府价格主管部门的政策影响，致使其未来较长期限产生的现金流确定难度大，现值计算难度更大。如发放旅游景点收费权质押贷款时，收费景点尚未建成，其运营后的实际客流量以及其他旅游景点的替代影响均有很大不确定性，收费价格与期限又受制于价格主管部门的政策变动。二是专业人员和中介机构少，实践操作难。相对于收费权价值评估的系统性与复杂性，从事收费权价值评估的机构、专业人员数量、专业均略显不足，能提供专业参考意见的不多，这在客观上增加了评估难题。三是公开交易市场与流转案例少，难以提供可参考的市场价值。不同于房屋、土地等具有成熟流转交易市场的传统押品市场，目前收费权的公开市场几乎没有，可供参考性不强，仅有少量排放权的排污权交易所呈现交易标的少、参与主体少、实际成交少的尴尬局面。

特定属性限制多，质押手续办理登记难

一是缺少明确唯一的权利凭证。收费权凭证大多以物价局授予的收费许可或政府出具的允许收费项目批复文件等形式而存在，不符合质押凭证在法律意义上的唯一性、特定性，很难以交付来公示其质押设立。二是缺少指定唯一的登记机构。目前有关收费权质押登记的规定散落在各种部门文件、规章制度之中，尚没有指定唯一的登记机构。三是缺少规范有效的登记公示制度。由于权利凭证的不明确、不唯一，质押登记部门的非特定、不唯一，质押登记的形式、流程没有统一规范，容易有出质人以不同名义、不同凭证将同一笔收费权在多家商业银行重复、多次质押融资的现象。

信用风险缓释不足，期限错配贷中管理难

一是第一、第二还款来源高度重合，信用风险大。押品作为一种主债权担保方式，是在第一还款来源不能保障时发挥作用。而收费权质押作为第二还款来源，与贷款的第一还款来源高度重合，担保物转化成商业银行监管贷款现金流的一种方式，造成信用风险缓释不足，风险较大。

二是短贷长用、期限错配，流动性风险大。公立学校、景点等工程建设具有项目周期长、资金需求大的特性。在贷款评估过程中，借款人和商业银行极易过高评估收费权的未来收益，缩短回收期，以循环式中、短期贷款支持长周期建设。

三是资金监管手段不足，资金流监控难。商业银行根据惯例会将借款人开具收费专户作为放款落实条件，在贷款发放后，由借款人利用此账户进行资金归集或将收费款项存入该账户，便于银行监管。实际操作过程中，为落实“收支两条线”的管理要求，收费资金往往是通过其他账户归集至财政系统，商业银行难以监控；另外，银行与出质人在实际收费金额上存在信息不对称，容易出现出质人在多家机构开立多个账户存取收费资金。

债权实现需突破多重障碍，押品处置实现权利难

收费权作为一种特殊押品，在质押物处置上需要突破多重障碍。一是质权标的附属于特定主体，贷后处置难。特定主体的存在是相应收费权成立的前提，如学校对学生的收费权，这一权利往往是有排他性的。即使银行可以转让收费权，但因收费权没有公开活跃的交易场所，加上收费权是以履行相应义务为前提，若原主体不予配合，处置质权极为困难。二是收费账户未特定化，对抗第三人难度大。质押协议中一般会约定借款人不能履约时，银行有权直接扣划相应账户的资金，但此种约定并非存款质押，不具备对抗第三人的法律效力，无法抗拒法院查封和扣划。三是受行政因素约束多，权利行使难度大。依据《担保法》《物权法》的有关规定，在出质人未能有效履行义务时，质权人可以协商后通过对出质资产进行拍卖、折价等方式进行处理，但实际过程中，行政干预因素较多，商业银行往往很难处置。

商业银行开展收费权质押贷款业务的建议

严把准入关，提高借款人资信水平

押品作为主债权信用风险的有效缓释工具而存在，质权设立是为更好实现主债权的安全。商业银行等金融机构应在贷款发放前的调查、审查和准入环节，根据行业特性与借款人自身经营，严把准入关，将资信水平作为重要准入依据，防范准入信用等级较低的借款人。

规范操作关，合规办理质押登记手续

出质登记或权利凭证交付是现有法律规定质押生效的前提。考虑到收费权的权利凭证交付实现难度大，出质登记成为收费权质押合法有效的首选。商业银行应在内部操作规程要求中注意以下几点：一是根据规章制度找准对应的登记部门办理好相关手续。二是细化、规范、合法化质押登记程序。三是多部门多重保障登记，为防止在司法实践中，法院采纳不同的法规制度，建议同时在央行征信中心和指定部门办理质押登记手续。

多担保方式增信，缓释信用风险

考虑到影响收费权价值的因素较多，且不确定性较大，再加上实现质权的障碍众多，建议商业银行应尽可能争取其他担保方式，以有有利于担保质押债权实现。比如，可以追加实际控制人的保证或其他有效抵质押物。同时，实际操作中收费权往往附有期限性，商业银行等金融机构应与出质人签署资金归集协议和账户监管协议，详细规定资金归集账户的开设、资金存入、资金提取等前提条件和银行可主动扣划资金的触发机制，或考虑在条件允许时将资金账户特定化为保证金账户，以更好地对抗司法查封，最大程度维护银行债权安全。

（本文编辑/王蕾）