清华金融评论

文/杨兰平 中国人民银行反洗钱局副局长

2016年是《中华人民共和国反洗钱法》颁布十周年。在十余年时间里，我国从零开始构建起一套完整有效的反洗钱体系，未来将持续改革和完善反洗钱工作机制，并进一步提升反洗钱工作有效性。

20世纪90年代，我国开始启动打击洗钱犯罪的刑事立法工作，1997年修订《中华人民共和国刑法》时增加了洗钱罪这一罪名，实现了与我国所加入的一系列国际公约的一致性。2006年10月31日，经过两年多的起草、审议和修改，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议最终通过了《中华人民共和国反洗钱法》，并于2007年起正式实施。

中国反洗钱发展的时代背景与内在要求

反洗钱机制的建立是实现转型期国家治理能力和治理体系现代化的重要步骤。回顾世纪之交，我国在历经二十多年的改革开放后，初步建立了社会主义市场经济体系，加入了世界贸易组织，人均国内生产总值在2003年迈上1000美元的台阶，进入了经济转型攻坚期和社会矛盾凸显期。传统计划经济体制下的管制手段不再适用，经济社会治理难度明显加大。而各类违法犯罪和风险事件明显增多，特别是以获取非法收益为目的的毒品犯罪、经济犯罪、腐败犯罪、黑社会性质有组织犯罪等案件数量、规模显著增加，侵蚀着社会经济发展的正常秩序，迫切需要通过完善司法、行政、市场等多层次的管理体制，改进和加强国家治理能力。

事实上，这些问题并非中国所独有，发达国家在处于类似发展阶段时，同样面临着严峻的社会治理挑战。回顾国际社会司法理论和实践的历史经验不难发现，通过建立反洗钱体系，可以严密监控非法资金在金融体系中的流动，及早发现和预警非法收益的清洗，同时为司法机关查处案件、依法冻结犯罪资金提供良好的技术保障，显著降低犯罪分子成功获取、转移、隐瞒和挥霍非法收益的可能性，增大非法收益被冻结、没收和返还被害人的可能性，从而在防范和遏制各类违法犯罪活动方面起到“釜底抽薪”之效，更好地实现司法公正和社会正义。

在借鉴部分国家行之有效的经验基础上，我国以《中华人民共和国反洗钱法》的颁布为开端，对反洗钱工作进行全面规划布局，不断完善监管制度，逐步健全反洗钱工作机制，加强部门间协调合作，积极参与国际合作，反洗钱工作在国家治理体系中的作用日益凸显。

一是建立了严密的金融交易和客户身份的识别和保存机制，各类金融机构严格遵守《反洗钱法》以及人民银行、各监管机构制定的反洗钱规章制度，深入落实客户实名制以及更为严格的客户身份识别和交易记录保存措施，奠定了整个反洗钱机制的基础。

二是开辟了利用金融大数据开展社会治理的新方法。全国两千六百余家金融机构、数十万经营网点已成为主动发现、识别可疑资金和客户的第一线，源源不断地将大额和可疑交易报告报送至中国反洗钱监测分析中心，大数据与信息技术相融合，实现“由钱及人”或“由人及钱”的分析方法，不断构建和完善监测模型，提升发现、监测和打击犯罪的能力和效率，为全社会建起一道监测非法资金的防火墙。

三是加大没收犯罪所得力度。2013年修订后的《刑事诉讼法》在原有没收的相关规定基础之上，增设了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”，可以对犯罪分子进行“缺席”判决，为开展海外追赃提供了武器。运用好没收等法律武器，对于从根本上铲除以获取经济利益为目的的毒品、腐败等犯罪，以及严重依赖资金支持的有组织恐怖活动犯罪，具有重要意义。

四是打击规避没收要求的洗钱等相关行为。没收犯罪所得力度的加大，必然导致犯罪分子采取各种方式转移、掩饰隐瞒犯罪所得，或者升级犯罪工具以规避打击。魔高一尺道高一丈，经过多次修订，我国刑法第191条“洗钱罪”、第312条“掩饰隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第349条“窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪”及相关司法解释，已经为打击此类洗钱行为提供了强大的法律武器，对铲除毒品、腐败及其他犯罪的经济基础起到重要支撑作用。

我国反洗钱法律与机制的建设在对接国际标准的同时，始终将立足点放在维护我国国家利益和人民群众切身利益的根本要求上，放在维护社会主义市场经济秩序和打击遏制各类严重犯罪的客观需要上，放在维护金融市场稳定和促进对外开放的现实需求上，体现出了鲜明的中国特色。

反洗钱工作的开展适应我国积极参与全球治理的需要。随着双向开放战略的进一步深化，中国经济日益与世界经济融为一体，2015年，我国进出口总额达到24.59万亿元，占国内生产总值（GDP）的36%，出入境人次超过5亿。经济全球化趋势也带来了跨国犯罪活动的挑战，解决国内问题离不开国际间的协调与合作。例如，针对近年来一些经济犯罪分子携款潜逃海外的情况，公安部部署开展了“猎狐行动”，与有关国家警察、司法部门合作，从国外引渡、遣返或劝返经济犯罪嫌疑人。同时，反洗钱部门也与相关国家金融情报部门加强沟通，协助追讨犯罪收益。目前，国际反洗钱合作关注的重点已从20世纪应对跨国毒品犯罪、有组织犯罪等威胁，逐步转向应对全球恐怖活动威胁和大规模杀伤性武器扩散威胁，以及反腐败、反税基侵蚀等方面，政治敏感性不断上升。相关议题已经成为联合国、七国集团（G7）、二十国集团（G20）等国际多边合作机制当中的热点话题，而技术性议题背后实际是大国利益博弈。为了维护国家利益，积极参与反洗钱国际合作就成为中国的必然选择，并且随着中国国力的增强，全球治理中许多问题的解决，包括全球反洗钱网络的有效构建，也需要有中国的参与。

反洗钱监管体制的构建也是我国进一步深化金融业双向开放的需要。21世纪初，“走出去”战略的启动和实施也对金融业的海外经营广度和深度提出了更高要求，在中资金融机构伴随我国贸易与投资走向海外时，就面临着部分国家的反洗钱监管壁垒，这更加凸显了我国推进反洗钱事业发展的紧迫性，反洗钱工作成为了当时实现“引进来”和“走出去”战略、加快金融业对外开放、推进我国金融机构国际化的重要基础条件。

中国反洗钱事业的探索和实践

以上种种挑战也为反洗钱工作的发展提供了强大的动力。人民银行受权牵头承担反洗钱工作以来，有关各方共同参与、共谋发展、共享成果，在十余年的时间里，从零开始构建起一套完整有效的反洗钱体系。如今，我国已初步建立了以《刑法》《刑事诉讼法》《反洗钱法》等法律为基础，以人民银行《金融机构大额和可疑交易报告管理办法》等规章为骨干的反洗钱法规体系，完善了人民银行牵头、公安部等22个部委参与的反洗钱工作部际联席会议协调机制，形成了一行三会协调监管、全面覆盖全国两千六百余家金融机构的反洗钱工作体系。

通过严格高效的监督管理，促进建立金融业反洗钱防线。以《反洗钱法》为基础，人民银行出台了一系列金融行业反洗钱规章制度，逐步将银证保等各类金融机构和支付机构纳入了反洗钱监管范围，通过多种监管措施，引导金融机构不断建立健全反洗钱内控合规制度。各金融机构从完善风控机制、优化业务流程、搭建系统平台、培养人才队伍入手，严格落实客户身份识别、大额和可疑交易报告、客户身份资料和交易记录保存等法定义务。近年来，人民银行践行“风险为本”监管理念，加强了对金融机构总部的反洗钱监督，强化金融机构主动认识洗钱风险、主动采取反洗钱措施的意识。这一系列体制机制的建立和完善，也得到了国际社会的认可。2012年2月，国际权威的政府间反洗钱组织—金融行动特别工作组（FATF）经评估认定中国反洗钱与反恐怖融资工作达到了国际通行标准。这一成果破除了部分国家对中资金融机构落地经营的反洗钱障碍，为中国金融机构走出去和提升金融行业对外开放水平提供了有力保障。

通过制度建设、系统建设和队伍建设，建立多层次的反洗钱监测分析与调查协查机制。从2003年起，各金融机构按照人民银行有关制度要求，逐步开始建立大额和可疑交易识别、报告机制。2004年，为了提升大额和可疑交易报告分析的专业化、集中化水平，中国人民银行设立了中国反洗钱监测分析中心，并自主设计开发了反洗钱监测分析系统，银行业、证券业、保险业以及其他类型金融、支付机构总部陆续接入这一系统，形成了以总对总电子化报送为主体、各级分支机构属地化报送为辅助的可疑交易报告体系。依托这一庞大的反洗钱网络，人民银行每年接收大额和可疑交易报告4亿余份，通过对这些海量数据的综合分析、研判，产生了大量具有情报价值的线索。2015年，经由金融机构识别、报送，人民银行反洗钱部门接受、分析并移送给公安侦查机关的高价值线索2128件，协助有关部门快速调查了4141件案件的资金交易线索，为破获大量金融犯罪、毒品犯罪、诈骗犯罪和腐败案件、恐怖主义活动等犯罪，防范群众生命财产损失发挥了不可替代的作用。目前，人民银行正在对《金融机构大额和可疑交易报告管理办法》进行修订，通过取消法定的异常交易监测标准，建立基于合理怀疑为基础的可疑交易报告新制度，真正将识别可疑交易的责任和权力赋予金融机构，使其能够结合自身业务和客户风险自主确定可疑交易识别监测指标，提升反洗钱工作的效率与效果。人民银行还通过对洗钱犯罪的类型分析和风险提示指导金融机构及时调整策略，有针对性地加强对洗钱风险趋势性变化的应对。例如，针对近年来电信诈骗案件多发，给广大人民群众带来巨额财产损失，引起社会公众的强烈愤慨的情况，人民银行重点加强了对电信诈骗洗钱案件的特征分析，多次印发风险提示，指导金融机构加强甄别、及时报告，2015年主动发现并向公安机关移送、通报重大电信诈骗案件线索69件。同时，人民银行与公安部、银监会联合制定了《电信诈骗涉案账户紧急止付和快速冻结机制》，并将逐步实现商业银行和公安相关信息的互通，最大限度挽回受害人财产。

通过积极参与反洗钱国际合作，为完善全球治理机制贡献力量。在反洗钱工作起步之初，中国就主动与俄罗斯等国发起成立了欧亚反洗钱与反恐融资组织（EAG）。2007年6月，经FATF组织现场考察评估，接纳中国成为其正式成员，7年后，我国又进一步成为由九国组成的FATF指导小组成员，在FATF内部治理、强化反恐怖融资工作、吸收新成员等重大决策方面发挥着重要作用，进一步提升了我国在国际反洗钱事务中的影响力。2009年7月，中国恢复在亚太反洗钱组织（APG）的合法地位，并迅速成为该组织内有影响力的重要成员，当选2012至2014年度联合主席国。在双边合作领域，中美战略与经济对话框架下的反洗钱与反恐融资研讨会已连续举办六届，双方在这一机制下共同交流国际反洗钱和反恐融资热点议题、沟通重大案件情报线索、通报反洗钱监管行动，2015年底，中国反洗钱监测分析中心与美国财政部金融犯罪执法局正式签署了反洗钱反恐怖融资金融情报交流合作谅解备忘录；中俄两国在各反洗钱国际组织内紧密合作、协调立场，共同维护发展中国家权益；此外，人民银行还与香港、澳门金融监管部门建立了内地与港澳特区反洗钱业务交流机制。目前，我国已经与37个国家的金融情报中心签订了反洗钱情报交流协议，初步构建起了覆盖主要跨境资金流向国家或地区的反洗钱金融情报交流网络，2015年，反洗钱监测分析中心从境外机构接收情报函件565份，为我国国内的执法工作提供了重要情报支持，例如，新西兰金融情报部门向我提供了公安部百名外逃人员名单中的两人在新西兰与香港之间的资金交易情报，延伸了追赃追逃工作的线索。

站在新的历史起点上，反洗钱工作面临的挑战更加严峻，背负的责任也更大，需要我们进一步创新工作思路和方法，持续改革和完善反洗钱工作机制：一是按照依法治国的总要求，进一步完善法律法规，将多年来反洗钱工作的探索实践上升为法律法规，适应洗钱犯罪的发展趋势，逐步将高风险的非金融行业纳入反洗钱监管。二是完善反洗钱监管体制机制，加大对非银行金融机构的反洗钱监督检查力度，加强对互联网金融、跨境支付等高风险业务的防控，探索运用大数据、生物识别等新兴技术手段，提升反洗钱工作有效性，为助力国家治理体系建设做出更大贡献。三是充分利用好反洗钱国际合作机制，提升国际标准的运用能力和水平，进一步深度参与国际标准制定，维护好自身利益。

（本文编辑/丁开艳）