清华金融评论

文/清华大学国家金融研究院《商业银行法》修法研究课题组 本文编辑/孙雪强

本文在梳理主要国家和地区银行业立法情况的基础上，认为完善我国银行业立法要注重本国历史传统和借鉴国际先进经验相结合。同时，我国银行业法律制度需考虑金融制度整体改革的需要，最好选择机构立法与行为立法相结合。

银行以及银行业的稳定和有效运作涉及一国（地区）金融安全，具有公共利益特征。银行业立法必须将这一公共利益作为重要考量。从主要国家和地区的立法来看，加拿大、日本、韩国、中国香港、中国台湾等国家和地区在立法宗旨中均有促进银行业稳定发展、有效运作一类的表述。现对主要国家和地区银行业立法情况进行简要梳理。

欧美国家

英国

英国规范银行业的法律是1987年《银行业法》，该法共分六章，主要内容包括接受存款业务准入及经营规范、存款保险计划、银行名称使用规则、境外机构代表办事处以及信息披露等。该法没有对“银行业”（banking）直接进行界定，而是以“存贷业务”（deposit-taking business）作为基础概念。所谓存款，主要是指依约应予以偿还的已付资金（与是否有息、偿还方式等无关），提供财产、服务或者提供担保的不在此列；所谓存贷业务，则主要指将接受的存款借给他人或者提供其他形式融资的业务，但接受存款并非日常经营业务的不列入该法项下的存贷业务。根据该法，办理存贷业务必须取得该法项下的批准，成为“认可机构”（authorised institution）。

英国《银行业法》下的“银行”是指达到一定条件的认可机构。根据该法，可以“银行”命名，或开展“银行业”，或称为“银行家”（或对外暗示其为银行，或开展银行业，或为银行家）的机构主要需满足一定的规模条件：如果该认可机构为公司，则其股本或不可分配准备金或两者之和应不低于500万英镑；如果该认可机构为合伙，则合伙出资保持额不得低于上述金额。但是，储蓄银行（saving bank，如国民储蓄银行及一些便士储蓄银行）、市政银行（municipal bank）或者学校银行（school bank）的名称使用不受上述规则的限制。

法国

1984年1月24日法国出台《银行业法》（French Banking Act），于1999年9月1日修订，共分七章。该法主要内容有：信贷机构及银行业务的界定、信贷机构的规则制定和执行、信贷机构监管、存款人和借款人保护、金融控股公司以及法律责任等。

根据该法，“银行业务”（banking operations）包括吸收公众资金（receipt of funds from the public）、开展授信业务（credit operations）以及支付手段的提供和管理。将银行业务作为日常经营的法人即称为信贷机构（credit institutions）。信贷机构除开展银行业务外，还可以开展与其业务密切相关的其他业务，如外汇业务，黄金、贵金属及硬币业务，证券及金融产品的买卖、管理与托管，资产管理顾问等业务。该法对“吸收公众资金”的定义为：从第三方接受资金（尤其是以存款方式），有权以自己名义使用，但有义务偿还；合伙企业吸收合伙资金、股东、员工及高管提供资金等不视为吸收公众资金。

根据获得许可的类别，信贷机构可以进一步分为银行（banks）、互助或合作银行（mutual or co-operative banks）、储蓄和公积金机构（savings and provident institutions）、市政信贷银行（municipal credit banks）、金融公司（financial companies）或者专业金融机构（specialized financial institutions）。其中，银行可以经营所有的银行业务，互助或合作银行、储蓄和公积金机构、市政信贷银行以及金融公司则只能在专门立法或许可范围内经营相应的部分银行业务。专业金融机构是从事政府指派的长期公益性任务的信贷机构，一般不得经营其特定任务之外的银行业务。在吸收存款方面，银行、互助或合作银行、储蓄和公积金机构以及市政信贷银行可以吸收活期或两年期内的公众存款，金融公司和专业金融机构则不被允许。此外，有些银行业务活动（如邮局提供的银行服务）有专门法律，不受该法规范。

德国

德国的《银行业法》于1997年实施，其主要内容包括总则、机构行为规则、机构监管、特别条款（主要针对境外机构分支等）以及法律责任等。

该法对银行业经营范围（banking business）进行了细致罗列，包括存款业务、贷款业务、贴现业务、代客买卖业务、保管业务等；德国《投资公司法》（Act on Investment Companies）项下的投资基金业务（investment fund business）也属于银行业经营范围。

德国《银行业法》规范的法定主体有三大类：一是信贷机构（credit institutions），指经营性地或达到商业组织规模地开展银行业活动的企业；二是金融服务机构（Financial Services institutions），指经营性地或达到商业组织规模地开展金融服务（如投资经纪、以他人名义买卖金融产品、证券投资组合管理、金融产品自营交易等）的非信贷机构；三是金融企业（Financial enterprises），指前两种机构之外以法定范围业务（如信用卡或旅行支票的发行和管理、投资顾问等）为主营业务的企业。根据该法，除在法律生效前已经使用“银行”名称的以外，只有依法获得许可证的信贷机构才能使用“银行”名称。除此以外，德国在信贷机构范畴下还有“大众银行”（Volksbank，英译为people’s bank，即城镇信用合作社）和“储蓄银行”（Sparkasse，英译为savings bank）等主体；吸收公众存款（或其他待偿资金）并开展贷款业务的机构被称为经营存款信贷机构（Deposit-taking credit institutions）。

美国

美国的法律文化不崇尚制定法典，银行业立法体系十分庞杂，联邦层面涉及的法案如：1864年《全国性银行法案》（National Bank Act），内容包括银行业务界定、资本要求、经营规则以及监管机构等；1933年《格拉斯—斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act)，对银行经营证券业务的权利进行了限制；1950年《联邦存款保险法》（Federal Deposit Insurance Act），规定了适用于包括银行在内的存款机构的存款保险制度；1956年《银行控股公司法案》（Bank Holding Company Act），内容涉及银行控股公司经营范围限制；1927年《麦克法登法案》（McFadden Act），禁止银行进行跨州经营；2010年《多德—弗兰克法案》，内容涉及银行监管改革和金融消费者保护等。

《全国性银行法案》定义的银行业为包含票据及其他债务凭证的贴现及议付，接受存款，买卖外汇、铸币和金银，基于个人保证而发放贷款以及获得、发行和流通票据等业务，银行还可从事办理该等业务所必需的其他业务。

此外，存贷协会（savings and loans）、信用合作社（credit union）等也是具有存贷功能的机构，分别受到1932年《联邦住房贷款银行法案》（Federal Home Loan Bank Act）、1934年《联邦信用合作社法案》（Federal Credit Union Act）的规范。在业务层面，美国就消费者贷款等业务出台有《诚实贷款法案》（Truth in Lending Act）、《信贷公平开账单法案》（Fair Credit Billing Act）。等等。

加拿大

加拿大规范银行和银行业的法律是1991年《银行法》（bank act），该法在名称上呈现出机构立法特征，内容也主要围绕银行进行规范，但其中的“银行”采用列举具体银行名单的方式加以明确。加拿大对银行业采取机构立法体例与其整个金融体系的立法体例是一致的，例如，其他相关的立法有《加拿大商业企业法》（Canada Business Corporations Act）、《合作信贷组织法》（Cooperative Credit Associations Act）、《保险公司法》（Insurance Companies Act）以及《信托和贷款公司法》（Trust and Loan Companies Act）等。

亚洲国家和地区

日本

日本1981年出台《银行业法》（Banking Act），后经多次修订，内容共有九章，主要包括总则、业务范围、子公司、会计、监管、组织机构变更（合并、分立、转让及收购）、终止与解散、外国银行分行以及法律责任等。根据该法，银行业是指从事以下任一服务的情况：一是除发放贷款或开展票据贴现外，吸收各类存款（有存款类别及定义，以下统称“存款”）；二是进行外汇交易。银行服务内容涵盖三种情况：一是银行依据该法第10条、第11条从事的商业活动；二是《优先企业债券信托法》项下的商业活动；三是第三方为银行开展的代理银行服务。“银行”（bank）是指持牌经营银行业务的机构。

除《银行业法》之外，日本还针对一些专业银行进行了专门立法。例如，1952年制定《长期信用银行法》（Long-Term Credit Bank Act），并据此设立有长期信用银行，主营长期贷款业务，资金来源主要是发行债券和向国家、地方公共团体吸收存款等。《银行业法》的一些条款也适用于专业银行。

韩国

韩国规范银行业的法律是《银行法》，该法共分十二章，内容主要有总则、对银行业的许可、银行股权的持有规则、组织机构、银行业务、维持稳健经营、监督与检查、合并、停业及解散、外国银行境内分支行以及罚则等。根据该法，“银行业”是指吸收存款或发行有价证券及其他债务凭证，承担不特定多数人债务，以此筹集资金发放贷款的行业；“银行”是指除韩国银行（中央银行）以外，一切有规则、有组织的经营银行业的法人。据此，韩国《银行法》规范的银行业范围相对比较狭窄，并且银行与银行业在外延上基本等同。

关于银行名称的使用，该法明确规定，除韩国银行（中央银行）和银行外，其他主体不得以“银行”标注其名称，不得以“银行业”或“银行业务”标注其业务。根据该法，银行具体业务可分为三类：一是基本业务，即吸收储蓄、存款，或发行债务证书、发放贷款和票据贴现、国内外汇兑；二是附营业务，即银行业务的附带业务，包括债务担保或票据承兑、同业拆借、保管箱、代理收付等；三是兼营业务，即开放式规定的银行业以外的其他业务，如其他法律规定的银行可以经营的业务等。

中国香港

香港规范银行业的法律法规是《银行业条例》，其内容主要涉及认可机构（authorized institution）的市场准入、银行业监督管理、银行业务经营规则、资本要求以及法律责任等。“银行业务”则指以下一种或两种：(a) 以来往、存款、储蓄或其他相类似的账户从公众人士收取款项，而该等款项须按要求随时付还，或须在少于规定期间内付还，或须按短于该期间的短期通知期间或通知期间付还；(b) 支付或收取客户所发出或存入的支票。

根据该条例，“认可机构”包括三种主体：银行（经营银行业务）、有限制牌照银行（经营接受存款业务）和接受存款公司（经营接受存款业务）。有限制牌照银行和接受存款公司经营的业务同为接受存款业务，《银行业条例》中较多规则对两者一并适用，如两者均不得以储蓄账户收取款项；但两者在接受存款业务的规则上也存在一定的差别，如接受存款公司不得接受短期存款，而有限制牌照银行则可以。条例规定，除银行外，任何人不得在香港经营银行业务；除认可机构外，任何人不得在香港经营接受存款业务。

中国台湾

台湾地区规范银行业的“法律”是“台湾银行法”，共分九章，主要内容包括通则、银行之设立、变更、停业、解散、商业银行、专业银行、信托投资公司、外国银行以及罚则等。该“法”规范的机构包括商业银行、专业银行和信托投资公司等，商业银行是指以收受支票存款、活期存款、定期存款，供给短期、中期信用为主要任务之银行；专业银行则是在农业、工业、中小企业、不动产等方面提供专业信用的银行，其经营范围由主管机关依法确定；信托投资公司是指以受托人之地位，按照特定目的，收受、经理及运用信托资金与经营信托财产，或以投资中间人之地位，从事与资本市场有关特定目的投资之金融机构。根据该“法”，所谓“收受存款”是指向“不特定多数人”收受款项或吸收资金，并约定返还本金或给付相当或高于本金的行为。

其他国家及地区

澳大利亚1959年《银行业法》（Banking Act 1959，2010年进行过修订）共分七章，其主要内容包括银行业务规则、外汇及涉外交易、黄金管理、利率管理、信息保护等。该法对“银行业务”（banking）进行了开放式界定，其银行业务的行为主体称为“认可接受存款机构”（authorised deposit taking institution，ADI），并未对“银行”做出概念界定。

完善我国银行业立法的思考与建议

完善银行业法制的基本原则

银行业的稳定涉及一国（地区）金融安全，银行业立法要旨在坚持几大基本原则。一是以促进银行业稳定和有效运作为核心。从主要国家和地区的立法来看，加拿大、日本、韩国、中国香港、中国台湾等国家和地区在立法宗旨中均有促进银行业稳定发展、有效运作一类的表述。二是注重保障存款人及金融消费者的权益。银行行为可能对存款人及金融消费者的财产权益产生较大影响，因此，在从社会整体利益出发要求保障银行业稳健运行的同时，也应当从具体相对方利益的角度对银行行为进行规范。三是注重本国特征和借鉴国际经验相结合。各国（地区）在银行业立法上虽有一定程度的共性，但从银行业界定到规范对象范围、再到具体规则层面看，本土性特征仍十分明显。完善银行业法制既要借鉴国际先进经验，也要注重本国银行业的传统与发展方向。

关于行为立法和机构立法的选择

在考察的10个样本国家或地区中，除美国外，直接采用“银行业法”（Banking Act）或类似表述的有6个—法国、德国、英国、日本、澳大利亚、中国香港，结合其立法内容来看，均采较典型的行为立法体例；直接采用“银行法”（Bank Act）表述的有3个—加拿大、韩国和中国台湾，为机构立法体例。美国银行业立法情况比较特殊，《全国性银行法案》《联邦住房贷款银行法案》等法案接近机构立法，但《诚实贷款法案》《信贷公平账单法案》等法案又从行为角度对银行业行为进行了规范。所以，从境外银行业法律制度研究看，机构立法和行为立法作为不同的立法体例同时并存。我国现行《商业银行法》采机构立法体例，进一步完善我国银行业法律制度需考虑金融制度整体改革的需要，最好选择机构立法与行为立法相结合。

关于银行业立法的规范范围

银行业立法的规范范围可从主体范围和事项范围两个角度加以考察：前者着眼于受立法规范的主体，后者着眼于立法所规范的事项。从主体范围来看，各国（地区）立法的本土性特征明显，例如，法国立法将日常经营银行业务的法人定义为信贷机构，并在此概念下区分出银行、互助或合作银行、储蓄和公积金机构等主体；德国立法也在相同意义上采用信贷机构概念，但基本上将认可的信贷机构直接等同于银行，而且还将规范范围扩大到金融服务机构、金融企业等非信贷机构。在事项范围方面，各国（地区）立法既有共性，也有个性。例如，各国（地区）银行业立法一般都包括机构设立及组织规则、经营规则、监管、境外机构分支以及法律责任等，但在是否包含存款保险计划（英国）、金融控股公司（法国）、子公司（日本）、存款人保护（法国）等方面呈现出一定的个性。

关于“银行业”界定及“银行业务”范围

有些立法（如法国、日本、韩国等）对“银行业”的概念做了界定，有些（如德国、日本等）对具体银行业务的范围做了列举，还有些（如英国）则未采用此概念。从实质意义来看，各国（地区）对“银行业”的理解上仍是共性和差异并存。例如，接受存款作为银行业的构成元素受到广泛的认可，只是在对何谓“存款”或“接受存款”的认定上有不同程度的差异；再如，日本立法规定的银行业可以是存贷业务或外汇交易之一，而一些国家和地区（如法国）则将支付服务作为银行业的构成要素，不以外汇交易作为银行业的定义要素。在“银行业务”范围的界定上，各国（地区）在业务类型划分、业务具体范围等方面既有共同点，也有不同。

关于“银行”及其名称的使用

“银行”在各国（地区）银行业法律中的含义存在差异，但一个较明显的共性在于对“银行”名称的使用多受到相应限制，违规使用可能会导致严厉的惩罚。概念的差异，表现如法国采狭义银行概念，属于存贷机构的下位概念，德国则基本上将存贷机构视同银行，英国法下的银行则是达到一定规模条件的存贷机构；加拿大等国立法中的银行不包括信托公司，中国台湾银行法则将信托投资公司明确列为银行的一种等。在银行名称使用上，德国、英国、韩国等国家（地区）的立法一般都有严格的条件要求；而根据各国（地区）金融市场具体情况，专业银行和以银行命名的特殊机构也十分多样，如法国的互助或合作银行、市政信贷银行，美国的联邦住房贷款银行，德国的大众银行，英国的学校银行，日本的长期信用银行等。（本文部分内容此前刊发于《财新周刊》）