清华金融评论

文/清华大学国家金融研究院《商业银行法》修法研究课题组 本文编辑/丁开艳

目前我国仅商业银行可面向社会吸收公众存款，其他金融机构如财务公司、金融租赁公司等还未能获批吸收公众存款。本文认为，可借《银行业法》修法契机，适时对部分金融机构放开大额存款市场。

存款是银行业金融机构最重要的负债来源，是最基本也是最重要的金融活动。经营存款业务作为银行业的构成元素在国际上受到广泛的认可，只是在对存款或接受存款的认定范围上有不同程度的差异，部分国家或地区（如中国香港、新加坡）根据不同机构牌照对存款的金额或期限进行明确规范，部分国家（如法国）认为合伙人、股东、员工及高管提供资金不属于公众存款。一般意义上讲，银行业以自身名义承担存款偿付义务，吸收的存款是以自己的名义使用，并按约定返还本金和收益。

存款的定义

我国金融法律中并未对“存款”这一概念进行专门定义，在2010年人民银行发布的《存款统计分类及编码标准（试行）》（银发［2010］240号）中，将存款定义为“机构或个人在保留资金或货币所有权的条件下，以不可流通的存单或类似凭证为依据，确保名义本金不变并暂时让渡或接受资金使用权所形成的债权或债务”。其他在法律条款中明确对“存款”进行定义的国家主要有日本、美国和德国。日本《银行法》将存款的定义为“以日后返还相同金额作为约定，将资金存放于他人的行为”。美国联邦存款保险法案将存款定义为银行及存款组织在日常经营中因向商业账户、支票账户、存款账户、定期账户或公积金账户承担有条件或无条件债务而接受或持有的未付货币及等价物。《德国存款保险法》中规定存款为客户账户的余额，或银行与客户发生业务过程中对客户产生的负债，银行应根据法律或协议条款对客户进行偿还。

存款与其他债务性工具

存款不同于债券等其他债务性工具，是界定银行业金融机构的唯一属性。首先，商业银行作为信用中介，吸收存款，发放贷款，支持实体经济发展。吸收的存款可在法律许可内自主运用，商业银行在吸收存款时无须说明资金用途，所筹集的存款资金也没有特定的、明确的使用方向，可以用于发放贷款、投资债券等经营范围内资产业务。其次，除了存款外，债券等其他债务工具不是银行业金融机构专属的负债来源，其他金融机构及非金融企业也可通过发行债券筹集资金，但不被允许吸收存款。再次，一般来说，非银行业金融机构的债务工具，如发行企业债券、短期及中期票据等，需有特定的使用方向，发行时应在募集文件上说明资金用途，并应严格按照特定用途使用资金并进行披露。而金融债、大额存单等债务工具，是银行业金融机构主动负债的重要资金来源，所募集资金可自主支配使用，资产和负债不必一一对应。可见，债务工具虽不是银行业金融机构特有的融资来源，但银行业金融机构发行的债务工具无须有特定的使用方向。

存款的吸收范围

存款的吸收范围应是公众存款，即向社会不特定对象吸收资金、出具凭证，并承诺在一定期限内还本付息的行为，包括储蓄存款（个人存款）和对公存款、定期存款和活期存款、人民币存款和外币存款。首先，公众存款不是成员单位、股东、股东境内子公司等特定对象的存款，其规范和监管目的是保护金融消费者的利益，存款人即银行的债权人指的应是不特定的大众。其次，公众存款也不应包括金融机构同业存款，一般社会公众与金融机构两类不同的债权人因参与市场深度不同应分别制定不同的管理制度、遵循不同的市场秩序，同业存款不属于存款保险制度中的被保险存款，并且无论从人民银行、银监会的统计口径和监管口径，还是从国际银行经营实践来看，均无同业存款项目，同业业务相关数据均在各上市银行年报数据中同业往来项下而非存款项下予以反映。根据《存款保险条例》（中华人民共和国国务院令第660号）第四条，“被保险的存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外”。

目前我国仅商业银行可面向社会吸收公众存款，其他金融机构如财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司依据相关管理制度可吸收成员单位、股东、股东境内子公司存款，还未能获批吸收公众存款。可借《银行业法》修法契机，适时对部分金融机构放开大额存款市场。在具体操作上，根据存款金额大小，分为大额存款和小额存款，大、小额存款划分金额可由国务院银行业监督管理机构进行规定和调整，也可借鉴《存款保险条例》中存款保险最高偿付限额进行划分，即大额存款是50万元以上的存款，小额存款是50万元以下的存款。未来人民银行会同国务院有关部门根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整大、小额存款划分标准。

区分大额、小额存款和放开银行准入的现实意义

将存款划分大小额向银行业金融机构开放具有一定的现实意义。

第一，对存款者利益的保护集中于小额存款人是减少社会道德风险的重要原则。相对于大额投资人，小额投资人群体范围广、信息获取能力有限，应得到更多立法资源的保护，监管当局应重点加强对小额存款人和投资人利益的保护，从而减少金融活动的社会负外部性。因此，小额存款市场仅对商业银行开放和并施以相应监督管理。

第二，目前国内存款市场只向商业银行开放，抑制了其他金融机构的发展，既加大了商业银行的压力，又难以满足社会多样性的融资服务。如财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司等金融机构具备银行业特征，但仅能吸收股东或成员单位存款，因为资金来源受限而难以扩大业务，在信贷市场中占比较小，不能很好地发挥在信贷市场中的重要作用。

第三，开放大额存款市场，有利于增加社会信贷供给。开放大额存款市场，让上述财务公司等四类金融机构成为业务各有侧重的存款类金融公司，引导一批小贷公司和融资租赁公司，再规范一批个体网络借贷（P2P）公司，让其中的一部分转型为存款类金融公司，在杜绝变相吸收公众存款的同时，把大量想做信贷业务、有能力做信贷业务的机构规范到有限持牌银行监管的旗下，引导社会需求有序进入信贷市场。

第四，当前具备了开放大额存款市场的条件。我国已经建了存款保险制度，50万元以下的存款已经获得了兑付保证，50万元以上的部分由存款人自担风险。同时存款利率上限也已放开，大额存款可享有较高的收益，可引导P2P等公司合法开展存款业务，同时也可引导保本保息的低风险偏好投资者进入大额存款市场，让理财、基金等产品等真正成为脱离“刚性兑付”的高风险高收益产品。