作者：清华金融评论
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文/清华大学国家金融研究院《商业银行法》修法研究课题组 本文编辑/丁开艳
我国目前尚无专门的政策性银行立法，仅在相关法律中规定将政策性银行比照商业银行监管。可借《商业银行法》修法以及改立《银行业法》契机，将政策性银行立法和《银行业法》立法一并考虑。
政策性银行是指由政府发起、出资成立，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动的金融机构。政策性银行作为一类专门的金融机构，与商业银行相比，具有自己鲜明的特征，也在国民经济中发挥着不可替代的作用。1993年国务院下发的《关于金融体制改革的决定》中，正式确定设立政策性银行，并于1994年设立中国国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家政策性银行。
我国的政策性银行自成立以来，资产负债规模快速发展，在国民经济建设中起到了越来越重要的作用。截至2015年末，三家政策性银行资产规模合计超过17万亿元，其中国家开发银行资产总额突破10万亿元。然而我国政策性银行立法相对滞后，尚无专门、统一的法律予以规范和调整。考虑到一是我国政策性银行具备银行业金融机构的特征，二是现阶段我国立法资源相对有限，可借《银行业法》修法契机，将政策性银行纳入并加以规范，以争取尽早解决政策性银行立法问题。
我国政策性银行立法现状
政策性银行自成立以来，一直存在立法空白。
从法律层面看，我国目前尚无专门的政策性银行立法，仅在相关法律中规定将政策性银行比照商业银行监管。如《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条规定“本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行”。即政策性银行比照商业银行，由银监会统一监督管理。《中国人民银行法》亦规定政策性银行比照商业银行管理。
从行政法规及部门规章看，仅有国务院发布的《关于金融体制改革的决定》《关于组建国家开发银行的通知》以及经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》《国家开发银行章程》等，相关法规仅从某一角度对政策性银行进行规范，同时政策性银行行政法规的制定也缺乏立法依据。
政策性银行立法长期缺失，存在功能定位模糊、监管弱化等问题。
近年来，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，政策性金融整体偏小的问题日益突出，无法满足日益增长的金融需求，特别是“三农”、小微企业、扶贫、助学等薄弱领域和环节，政策性金融支持力度远远不足。同时，政策性银行功能定位模糊、监管弱化等问题日益显现，主要表现在：
一是政策性功能定位和业务边界逐渐模糊，商业化冲动日益增强。近年来政策性银行在原有政策性业务基础上，纷纷开展了自营性业务且规模占比不断提升。自营性业务的快速发展，导致真正需要政策支持的信贷需求难以充分满足，且政策性银行与商业银行的业务领域相互交叉，容易引发监管套利。
二是政策性银行公司治理结构不完善，缺乏科学、规范的决策机制和有效的制衡机制。当前政策性银行普遍没有建立起有效的公司治理机制，对业务拓展和规模扩张缺乏有效的制衡。
三是风险补偿机制不健全，抗风险能力较弱。目前，进出口银行、农业发展银行等政策性银行自成立以来一直没有补充资本金，且资金来源高度依赖发债，缺乏稳定和低成本的资金来源，导致政策性业务规模无法做大。在风险补偿方面，部分政策性金融机构拨备不足，呆账准备缺口较大，抗风险能力较弱，制约其可持续发展。
综上，为强化政策性银行功能定位，完善公司治理，并健全财务约束机制，应加快政策性银行立法，推动政策性银行合规经营、长效发展。
政策性银行具备银行业金融机构特征，应纳入银行业金融机构管理
根据现行相关法规和监管规定，政策性银行属于特殊的银行业金融机构，主要体现在：一是根据《中华人民共和国银行业监督管理法》，政策性银行比照商业银行监管，属于银行业金融机构。二是根据《大额存单管理暂行办法》（人民银行公告[2015]第13号），大额存单是由银行业存款类金融机构面向非金融机构投资人发行的记账式大额存款凭证，在会计核算上属于一般性存款范畴。目前，国家开发银行是全国性市场利率定价自律机制成员单位，符合人民银行要求的大额存单发行人条件，具备大额存单发行人资格，因此，政策性银行面向社会公众发行存款凭证的监管限制将被打开。三是根据人民银行信贷收支统计表，截至2015年末，三家政策性银行单位存款（即对公存款）余额2.41万亿元。可见，虽然政策性银行不被允许吸收公众存款（储蓄存款），但基于贷款留存、企业合作等实际经营需求，政策银行具备有限的存款吸收职能。因此，政策性银行在机构性质上可归入银行业金融机构。四是政策性银行可开办许多传统商业银行主营业务，如贷款、同业拆借等，而其资金来源具有特殊性和非市场性，且经营业务强调政策需要，不太强调盈亏，亏损会由国家补贴，享有财政隐性担保，因此政策性银行在银行业市场被认为具有占优的、垄断的竞争实力，作为特殊的银行业金融机构，应有单独的立法对其经营行为进行规范。
借修法契机将政策性银行立法纳入《银行业法》具有现实意义
自1993年国务院下发《关于金融体制改革的决定》中正式确定设立政策性银行以来，22年里并未推出我国专门的政策性银行立法。尽管2015年初国务院批复同意三家政策性银行改革方案，初步确立了“一行一策”的改革思路，但考虑：一是我国现阶段立法资源相当紧张，政策性银行立法尚无日程表。二是根据2013年十二届全国人大常委会公布的立法规划，《商业银行法》的修改被列入第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”，已被正式列入全国人大修法计划。三是政策性银行是信贷市场的主体，目前实际也吸收非结算类存款，属于特殊的银行业金融机构。因此，可借《商业银行法》修法以及改立《银行业法》契机，将政策性银行立法和《银行业法》立法一并考虑。在《银行业法》中对政策性银行经营行为、资产要求、风险控制、资本约束、公司治理等方面确立相关原则和进行立法规范，明确政策性银行的法律地位、权益和约束，既符合《银行业法》的立法目的和要求，又有利于进一步完善我国金融监管法律体系，弥补政策性银行监管立法空白，早日解决政策性银行无法可依的问题。
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