清华金融评论

文/全国人大财经委副主任委员、清华大学五道口金融学院理事长兼院长 吴晓灵

本文编辑/孙雪强

财政是国家治理的基础和重要支柱，依法加强对各级财政预算决算的审查监督，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，亦是稳步推进中国民主法制建设的重要途径。强化对政府全口径预算决算的审查监督，要充分发挥各级人大和社会公众的作用，推进中国社会民主法治的进程。

十八届五中全会提出了“十三五”改革的建议，同时强调了理念的改革和制度的建设。要想实现“十三五”规划，离不开财政政策和金融政策的配合，只有比较好的财 政制度和财政政策，才能够更好地发挥政府在经济发展当中的引领作用。因为财政是国家治理的基础和重要支柱，依法加强对各级财政预算决算的审查监督是国家治 理体系和治理能力现代化的重要内容，亦是稳步推进中国民主法制建设的重要途径。

政府全口径预算决算的审查

财政收支反映了政府的行政理念与方式，关系到经济发展的方方面面，与居民生活息息相关。依法加强对各级财政预算决算的审查监督，会促进政府的公开透明，在财政支出的效绩评估中促进责任政府的建设。

2015年是新《预算法》实施的第一年，新《预算 法》在法律层面明确了全口径预算的内涵，确立了政府全部收入和支出都应当纳入预算，支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。这句话其实是一 句非常硬的话，就是说没有预算政府不得动钱。而我们过去其实政府花钱是很随意的，想起来就列个项目，想起来就花钱，这是在预算当中过去做得非常不好的方 面。这次新《预算法》确定了一个原则，非有预算不得支出，而且今后的财政预算不是说总想着收多少钱，过去重收入轻支出，今后的预算重点是约束预算支出，这 才是加强监督最重要的内容。

从 形式上看将政府预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，建立了全口径的预算体系，规范了预算编制、审核、执行、调整 的原则和程序。全国人大和各省市人大为履行宪法赋予对政府预算审查监督的职能，一直不间断地改进预算审查监督的方式方法，促进预算编制的科学性和完整性。

第 十一届全国人大每年审议政府预算时都向政府提出改进预算编制的时间要求，包括政府预算涵盖的范围、对预算精细的要求程度。我是十一届全国人大财经委的组成 人员。上一届财经委从2008年开始到2012年，每一年财政预算的审议报告都对政府今后预算的内容和精细程度做出实践性要求。我也深切地感受到了政府其 实越来越重视人大对于政府工作提出的各项监督和建议。每个季度我们财经委都会有对经济形势的分析，尽管我们在当季度的分析建议是不可能对政府的经济政策产 生影响的，但每一次财经委的经济分析报告都会把每一个委员的发言全文送到国务院，国务院对于人大的意见还是很重视的，对于预算提出来的建议也在努力改进和 落实。在预算的精细度上，2008年提出来要在2009年实现重点支出编到款，如果交通运输是一个大类的话，交通运输当中的公路基本就是“款”了。我们在 2011年的时候要求中央本级的资本预算重点细化到“项”。什么叫“项”？运输的“款”是公路，公路的“项”是什么？是新建公路还是修公路、修桥，这是 “项”。我们还希望到“目”，就是希望明确修哪 条路。而现在经常的预算是拼一个“大数”，然后各个部门分钱，于是就产生了“跑部钱进”，于是就有了寻租的空间。因而把预算做精做细是非常重要的。我们对 财政预算提出了全覆盖，2008年提出要在2011年把非税收入纳入预算管理。2012年提出要将地方土地出让收入支出情况向全国人大报告，把过去预算外 的收入都纳入了。在2009年提出2010年要向全国人大提交政府性基金预算的收支预算，在2011年提出在2012年向全国人大提交全国国有资本经营预 算，2012年提出2013年向全国人大正式提交全国社会保险基金预算，于是到2013年为止，全口径预算就全部建立起来了。

人大对政府预算提出的要求

人 大对于政府提出来的预算精细化和全口径的要求都得到了政府积极有效的落实，这就促进了新的预算体制的建立。在预算法通过之后，人大对政府预算提出的要求是 预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用。就是说，我们今后花钱，你想花什么钱要提出目标来，要说明花钱达到什 么目标，目标有没有达到要进行评估，评估的结果，如果做得好，下一个年度的预算可以多加，如果做得不好，下一个年度的预算应该缩减。我想这是一个有效的约 束政府预算的机制。

2015 年新预算法实行之后，第十二届全国人大在2015年预算审查时就教育资金效绩情况、涉农资金管理和整合情况、节能环保资金管理情况、科技资金平台建设情况 和整合情况、社会保险基金预算执行情况进行重点审议。这些方面都是我们现在预算比较混乱的地方，九龙治水，资金使用分散，效率不高。人大在做预算审查时， 预算编制部门要来汇报，相关的专业委员会听会，还请了地方人大的代表，还有资金使用受益方代表来审议预算，这是一个民主的过程。

有些直辖市将预算效绩目标随部门预算提交市人代会， 供代表审查预算时参考，市级项目支出前要进行效绩评估工作，并围绕大额专项资金进行专题询问。要花的钱要达到什么样的目标，必须事先和人大代表说一说，在 动钱之前要进行评估，最后还要组织专题新闻会，对这些重大资金使用的效果是否达到了原来所提到的目标做出一定的评估。这都是非常好的实践。李克强总理在河 南省当书记的时候，焦作市做了预算的改革。焦作市在市级财政能够支配的预算范围之内，在全社会对下一个年度的所有要办的事情由大家提出来，然后社会上进行 评议，评议之后对重大项目进行排序，根据资金量和排序程度的匹配做预算。这是民主编制预算、科学编制预算的过程。

政府全口径预算的监督

在 人大7年的工作实践让我认识到，我们如果能够很好地完善全国人大制度，特别是依照宪法来完善人大所应该履行的职责，对于中国推进民主法制建设有决定性的作 用。如果没有代表全国人民的人大会通过的各项决议，这个国家就难以正确地执政。如果这样一个理念能够得以树立，而且得以真正的落实，全国人民当家做主的制 度就真正落实了。所以要充分发挥各级人大和社会公众对政府预算的审查监督，推进中国社会民主法治的进程。

首先要预算精细度，加强预算、决算和预算调整的监督，这可以有效防止腐败，提高资金使用效率。

这其 中，专项转移支付比重过高和预算中代编资金金额“大”是每年预算审查中经常提到的问题。专项转移支付比重高，就会影响地方支配和统筹安排资金的能力。预算 当中代编资金的金额大，实际就加大了代编预算单位的自由裁量权，我经常举一个例子，我们给交通部批一个公路预算计划，要是到了款的话是多大，2010年是 2800亿元，就是说一审出去以后2800亿元指标的分配权就给到了交通部。再往下怎么办？这时候就都是部门的裁量权了，这样一种安排其实是会滋生很多 “跑部钱进”当中的腐败的。因而，克服这两个问题，首先是要尽快建立事权与财权相匹配的财政制度，减少专项转移支付，调动中央和地方两个积极性，发展社会 事业，发展经济的制度安排。一方政府应该有其科学的事权划分和财权支撑。但是我们现在讲的是财力，不是讲财权。我们今后在财税改革时是把钱都收到中央来， 由中央转移下去，还是划分适度的财税税种，作为财权给到地方上去？我想这是今后财税改革当中非常重要的应该考虑的一个问题。如果有了一个好的事权划分和财权划分，就能够更好地调动中央和地方两个积极性来建设我们的国家。30多年的改革，如果没有地方政府的积极探索，也没有中国今天的改革形势。

着 力建立项目库，要让项目等钱是预算改进的方向。如何减少代编预算？我们现在的代编预算基本都是项目预算，现在经常是把预算批出来了，有钱了大家来报项目， 于是项目论证不充分，缺乏科学性。另一方面，在号召大家报项目的过程中容易产生腐败，大家申请钱的时候容易产生腐败。我们国家是一个有计划特性的国家， “十三五”规划做出了五年的规划，我们其实应该按照五年规划来制定年度投资规划，制订滚动的投资计划。在这个过程中应该尽早建立项目库，把项目都充分论证 好了以后，像焦作那样，拿项目来跟钱匹配，有多少钱干多少事情，但是这些事情是有轻重缓急的，要拣紧事行。我们做了“十三五”规划，我们有发展远景，但是 要量力而行，就是把我们想做的事情都要一一排队，进行充分论证，让项目来等钱，而不是拿到了钱再去找项目，那样的话肯定使用效果非常不好。我们2015年 最大的痛苦是中央下拨钱很快，但是到了地方花不出去，项目的论证和筹备等工作，前期工作没有做好。

改进人大工作程序，改善人大常委会的组成结构，提高政府预算审查监督质量。

预 算编制和审查是非常专业和细致的工作，靠全国人民代表大会一两天的审查，靠预算工作委员会和财经委一两个月的初审很难达到预想的效果。要改进预算草案的审 查工作程序，发挥各专门委员相关专家的作用，提前介入预算草案审查。我们审预算时，全国人大常委会有一个工作委员会，就是预算工委，全国人大有一个专门委 员会，就是财经委员会。预工委从每年12月开始就和财政部在不断沟通次年的财政预算，财经委在随后的1月会介入当中，但是这种时间跟国外预算审查基本要半 年到10个月的时间相比是相差很远的。所以我们应该延长时间，提倡做预算，另外也应该发挥除了预工委和财经委之外其他各个专门委员会的作用。

应 该发挥人大常委会的作用，在每年12月的人大常委会上对预算草案进行集中审查。现在预算报告到了全国人大会，已经做到了精细化，近两年都是几千页的预算报 告，代表根本没有时间消化掉。预工委和财政部做了很大努力，用图表的形式对预算方案做了解读，但即使这样，两天的时间让代表们提出意见是非常难的，几乎是 不可能的。人大常委会的常委法定人数是175人，这些人都是各方面的专家，用一周的时间让这些专家集中审查预算的话，可能效果要比在全国人民代表大会上审 查一两天的时间好得多，所以我建议应该在每年12月的人大常委会上对预算草案进行集中审查。因为12月的人大常委会是12月的最后一周。

根 据会议议题延长常委会会期，比如审议预算草案时，比如一些重要法律案审议时。现在人大立法立的很多，立法审议一般是三审通过，但是有一些重要的、有争议的 观点应该在人大常委会进行辩论听证，让常委们能够在辩论当中明辨是非，做出取舍。因为常委会会期要延长，要适当调整委员会的人员构成，专职委员应该达到 80%～90%，以提高常委会工作质量，增加人大常委与政府机构人员的交换力度。要有专职委员，因为专职委员有年龄限制。如果专职委员年轻化的话，希望能 够加强专职委员和政府工作人员的交换力度。然后是增加全国人大专门委员会和常委会工作机构人员编制，提高对专委会和常委会的协助工作质量。

发挥社会力量加强对政府预算决算的审查和监督。

政 府预算草案和决算草案审议通过后已全部向社会公开，但社会跟踪分析研究不够。人大有关机构要聘请相关专家跟踪研究，社会科研机构要跟踪研究，第三方评估提 出改进意见。三千多套预算方案，各级代表都带回去了，应该发挥社会力量对这些预算进行深入的评判，改进下一个年度的预算。

我们要把权力关在笼子里，这是我们改革的方向，我们的立法其实是两个宗旨：一是约束公权力；二是保证公民的私权利。我们如何把政府的权力关在笼子里，预算就是一个非常好的笼子。强化对政府全口径预算决算的审查监督，既要发挥人大的作用，也要发挥社会的作用，这是理性、平稳地推进中国民主法治进程的可行途径。