作者：清华金融评论
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文/张亚莉 马鞍山市城投集团总经理
本文编辑/王茅
2013年底的中央经济工作会议将控制和化解地方政府性债务风险作为2014年经济工作的六项主要任务之一。2013年12月30日，审计署公布了《全国政府性债务审计结果》，地方政府性债务余额在2013年6月底达到17.89万亿元，虽然规模增加未超出预期，但其迅猛的增速、高启的成本和到期偿债的集中度仍引起了各方的高度关注。
作为地方政府融资主体的各级融资平台公司，在这一轮浪潮中如何深化改革，完善机制，控制风险，尝试走出一条地方政府和市场机制的有效结合之路，成为亟待研究的重要课题。
地方政府融资平台的产生及作用
地方政府融资平台的缘起
国发【2010】19号文对地方政府融资平台的定义是：“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。地方政府融资平台的诞生与政府经营城市的大背景息息相关，而其迅速发展则直接源于制度设计与实际操作的矛盾。一方面，1994年分税制改革后，地方政府的财权与事权不相匹配，地方财政收入占比的下降与城市基础设施建设、公共服务的提升和城市化发展投资增加之间的矛盾日益明显；另一方面，尽管通过融资发展城市基础设施建设具有一定的“代际公平性”，但受《预算法》的限制，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得举债。两方面的压力使得地方政府将视线转移到组建融资平台，通过政府融资平台举债发展。而长期以来地方政府考核对国内生产总值（GDP）的偏重以及2009年的“4万亿”经济刺激计划，也推动了地方政府融资平台的快速膨胀，特别是部分县区、乡镇，出现无序发展现象。
地方政府融资平台的作用
首先，地方政府通过组建融资平台，有效整合和配置政府资源，通过资源—资产—资本-资金的链条转化，将沉淀的资产激活，实现国有资产的保值增值。
其次，地方政府融资平台通过融资，极大地加快了地方基础设施建设的进程，提升了公共服务水平，为地方吸纳人口、增加税收、实现土地增值、改善民生和提高社会生产力起到积极的推进作用。据审计署公布结果，截至2013年6月底，地方政府债务投入市政建设、交通运输、土地收储、教科文卫和保障性住房建设的比重达到了82.63%。
最后，地方政府融资平台一定程度上起到了吸引民间资本参与地方基础设施建设和运营的作用。地方政府融资平台通过公共私营合作制（PPP）、参与设立城市基础设施建设投资基金等模式，吸引民间资本进入城市基础设施和民生工程建设领域，有效地融合了国有资本的实力、规范性与民营资本的高效灵活性，实现共赢。
地方政府融资平台的风险隐患
地方政府融资平台债务增速过快风险
根据审计署公布数据，近3年市县政府平均债务年增长率为20%，其中县级为26.59%，远超GDP和财政收入增长率。且县区因综合抗风险能力相较市级更弱，近年来融资压力巨大，往往通过信托、融资租赁、基金、垫资、建设—移交（BT）等高成本融资缓解资金压力，进一步加剧了地方政府的债务负担。作为地方政府融资主体的融资平台债务迅速增长带来的隐患需引起高度关注。
地方政府债务偿还能力风险
就地方政府性债务而言，融资平台是融资主体，而真正的偿债主体则是地方财政所代表的地方政府。地方政府综合财力对融资平台的偿债能力有着决定性影响。但近年来受经济增长趋缓因素影响，地方财政收入增速放慢，特别是一些产业集中度过高、产能过剩、转型压力较大的城市，财政收入增长压力较大。同时，作为政府偿债主要来源的土地出让收入在土地指标、房地产市场的不稳定性及产业、人口的集聚效应等综合因素的影响下，也具有较大的不确定性。地方政府财力缺乏，将直接导致融资平台的偿债风险。
地方政府融资平台期限错配风险
截至2012年底，全国政府负有偿还责任的负债率为36.74%，加上或有负债折算后负债率为39.43%，低于国际上60%的警戒线，且大部分是投资性债务，形成了大量的优质资产，总体偿债能力较有保障。尽管如此，受近年来融资政策调整影响，政策性银行对融资平台的贷款受到一定限制，融资平台退而求其次去寻求一些股份制银行、信托机构的资金支持。这些资金往往期限较短，在3年左右，一般不超过5年，与地方政府融资平台所投资项目的周期长、盈利低的特点相矛盾，流动性风险成为地方政府融资平台最大的风险所在。
地方政府债务管理机制不健全的风险
当前各地各级政府债务管理机制建设不均衡，部分政府对债务风险给予高度重视，较早地推行了投融资体制改革和债务管理机制建设，做到“借、用、管、还”一体化，举债有度、偿债有道。但也有一些地方政府，特别是县、区、镇，仍然存在盲目举债、滥设平台、家底不清等情况，粗放的债务管理机制大大增加了地方政府债务的不透明性和风险性。
地方政府融资平台经营管理风险
地方政府融资平台分为只负责公益性项目投融资业务的、只负责非公益性项目投融资业务的，以及二者兼而有之三种，在当前的融资大环境下，第三种融资平台成为发展主流。融资平台经营目标的复杂性和融资任务的规模性，对其经营管理水平及资本运作能力提出了较大的挑战。
当前背景下地方政府融资平台的风险控制
宏观层面制度创新
推行财税体制改革，使各级政府的财权和事权相对等。即将中央政府的财权及财力向地方政府转移，或者将地方政府的部分支出责任转移到中央政府。
修订现有《预算法》。地方政府通过融资平台广泛融资，已使《预算法》对地方政府不得举债的规定形同虚设。当前关于市政债发行的讨论不断升温，已进入制度设计阶段，建议加快进行对《预算法》的修订，还地方政府债务以本来面貌，建设透明规范的地方政府投融资机制，同时有利于推进地方政府融资平台的市场化改革。
改革地方政府领导干部任职考核体制。不唯GDP，而是更加侧重于环境保护、债务管理等，建立预算硬约束机制，避免地方政府为了政绩工程，滥上项目，贪大求全，浪费子孙后代的资源，导致“代际不公平”。
采取渐进式的控制模式。鉴于地方政府债务规模庞大、投资项目产生收益的周期较长，以及流动性紧张等特点，对于地方政府债务的控制，不宜采取“一刀切”“猛刹车”的简单方法，而应以降低政府债务增速为目标，逐步采取软着陆的方式。对于短期内出现的流动性风险，建议发改委、人民银行、银监会等部门能够在不增加债务总规模的前提下，允许以“借新还旧”的方式，对“高利短期”债务进行置换。
鼓励金融创新。建立机制推进地方政府融资平台开展资产支持证券（ABS）或PPP等模式的融资创新；设立专门政策性银行服务新型城镇化建设，为融资平台提供10年及以上期限的贷款支持，解开“期限错配”之结；抓紧出台市政债政策，纯公益性项目直接以地方政府作为举债主体，鼓励地方政府融资平台专注于经营性或准经营性项目融资，分清政府与平台公司的职能划分。
地方层面体制改革
建立完善的地方政府债务管理办法。统一政府性债务统计口径，完善债务统计信息系统，建立债务预警机制；推行包含政府性债务预算在内的“五项预算”制度；根据地方政府财力情况、债务余额确定年度举债规模，严格实行政府性融资报批制度；加强对政府性融资的成本控制，遏制高成本举债；建立地方政府债务考核机制和责任追究机制，将债务的借、用、还纳入领导干部经济责任审计，作为提拔、任用的参考指标，为过度融资“降温”。
推行配套机制改革。结合地方投融资体制改革，推进工程建设体制、招标采购管理体制等方面的改革，建立投资决策和责任追究机制，开展投资后评价，避免盲目上项目、随意超概算行为对融资管理形成“倒逼”，从而增加地方政府的隐形债务负担。
整合资源增强融资平台造血功能。地方政府应加大对资源的整合力度，持续性地向融资平台注入经营性资产，以增强融资平台的整体实力和运营能力，形成经营收益，从体制上保证地方政府融资平台越做越实。
经营层面完善治理
规范地方政府融资平台的运营机制，分清与政府的界限。清楚划分融资平台的盈利性职能和公共政策性职能。鼓励以混合所有制模式积极拓展准经营性和经营性领域。对于纯公益性项目，在市政债出台前，建议在政府“花钱买服务”的基础上推行委托代建机制，以“保本微利”为目标，形成规范化的运营机制。由此形成的应收账款，可以作为资产证券化的标的，避免投资政府性项目造成融资平台的资金链紧张。
提升地方政府融资平台的管理能力。一方面，地方政府融资平台逐渐向着集团化方向发展，资产规模巨大、产业领域广泛、经营方式复杂，应以优化管理为重点，推行事业部制或母子公司制，实行绩效考核，提升市场竞争能力。另一方面，应加强对集团化平台发展战略的研究，强化内控管理和人才培养，优化流程，迅速提升平台公司的核心竞争力和综合实力。
拓展延伸融资平台产业链。从地方政府融资平台的未来发展来看，在地方政府债务回归本来面貌后，如何实现发展的延续，就需要紧跟城市发展阶段，不断延伸产业链条。从基础设施硬件建设到城市区域性综合开发，再到资产运营、资本运作，不断发现新兴业务板块，使地方政府融资平台公司获得持久性的增长。