作者：yudongzhi
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政府债务管理是现代政府宏观审慎管理的重要构成内容。本文对当前地方政府债务问题作出基本判断，分析地方政府债务快速增长的原因，并提出了强化地方政府债务管理的建议。
文/中国农业银行资产负债管理部资产负债管理处处长于东智
本文编辑/王茅
对当前地方政府债务问题的基本判断
2013年年末，国家审计署再次公布了全国政府性债务审计结果，引起了社会各界的广泛关注。从结果看，全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险相对可控，但债务的错配性和隐蔽性不断加大。
地方政府债务增速依然较快，偿债能力逐年下降
2013年6月末，全国地方政府性债务为17.9万亿元，与2010年相比，复合增长率为15.7%，分别比同期广义货币供应量（M2）增长率和贷款增长率高出4.5个和 5.2个百分点。从债务率来看，省、市、县负有偿还责任债务的债务率高于100%的占比均有上升。在债务总量、债务率逐步上升的同时，地方政府的偿债能力逐年下降。省、市、县借新还旧率超过20%的占比均有上升，2014年政府债务待偿规模将达到峰值，占比为21.89%，借新还旧滚动之忧更甚。
此外，随着我国城镇化进程加快，城镇建设重心向二、三线城市转移，市、县两级逐步成为负债主体，此次审计结果显示县级政府债务增速最高，复合增长率高于地方债务平均增长水平2.01个百分点，占比（剔除乡镇级债务）从2010 年年末的26.5%上升至2013 年6 月末的28.8%，上升了2.3个百分点。地方政府债务层级的下沉不可避免将导致偿还风险的上升。
地方政府性债务仍高度依赖银行资金，并与“影子银行”相互交织，结构错配风险突出
自2011年银监会对地方政府融资平台的政策收紧以来，银行资金在地方政府性债务中的占比有所回落，但依然较高。2013年上半年地方政府性债务中的银行贷款余额为10.1万亿元，占比为57%，仍高于50%。2010年末，这一数字为79.01%。若地方政府债务率继续攀升，偿债能力持续下降，银行系统的隐患较大。
需要特别注意的是，2011年银行融资渠道收紧后，地方政府融资平台加大了向“影子银行”的融资力度。虽然“影子银行”投向地方政府融资平台中的规模目前难以准确计量，但可以判定其中的一部分最终投向了地方政府融资平台。观察我们可获得的最新公开数据，截至2013年三季度末，全国资金信托余额为10.1万亿元，委托贷款余额为7.8万亿元，银行理财为8.2万亿元，分别是2010年末的2.8倍、2.2倍和2.9倍。
此外，地方性政府债务与投资项目的结构错配问题突出，将导致短期流动性风险爆发的可能性增加。一是收益错配，部分基建设施的收益率在1%左右，但融资成本约为7%~10%，容易造成偿付风险。二是时间错配，很多投资的回收时间为3至10年，而融资期限一般为3至5年。
过量的地方政府性融资需求对其他投资形成挤出，并易导致风险失范
目前地方政府性债务的偿还越来越依赖于土地财政。推高土地供应价格，地方政府就增加了可支配的现金流，但也相应地提高了实体产业的投资成本，对实体经济特别是制造业产生挤出效应，阻碍了社会生产力的发展。地方政府性负债也缺乏硬性的预算约束。在负债水平上升的情况下，融资需求对价格不敏感，使得市场资金的价格水平居高不下。
2013年以来，制造业等实体部门面临劳动力成本上升、资金价格上涨及产能过剩“三座大山”压制，全国规模以上工业企业主营业务平均利润率只有5%左右，但与地方政府债务息息相关的城投债、影子银行和银行理财产品的收益率却高达8%~15%，大大推高了其他实业投资的融资成本。近期部分城投债发行利率“破9”，预示着金融市场步入高风险溢价区，这些“债多不压身”的发债主体对利率不敏感，由此所带来的风险失范问题愈发严重。
要辩证地看待地方政府债务问题
总体上看，地方政府债务的快速增长既是我国经济发展的内在要求，同时，也反映了我国财税体制、政绩考核机制等方面存在的问题。
社会发展要求地方公共支出超常增长
一是民众对公共物品需求不断增长，弥补地方公共服务投入欠账需要大量的资金投入。二是地方用于稳定经济的资金需求增长，如2009年为应对国际金融危机，支持扩大内需，各级地方政府加大了对基础设施建设的投资，并主要通过地方政府融资平台的方式进行融资。从审计署对2009年关于扩大内需投资项目审计的结果看，地方政府投资中，财政自有资金占比不足17%，大部分资金来自地方政府的举债，从而形成了较大规模的地方政府债务增长。三是长期通胀趋势下，政府运行成本不断攀升。
体制方面的原因导致地方财力相对匮乏
依据财政部的相关数据，中央政府的财权略高于地方政府，二者基本相当，但中央政府的事权却仅为地方政府的五分之一左右，这意味着中央政府拥有较多的财力但却只负责较少的事务支出，而地方政府财力较少却要承担大部分的事务支出。此外，中央对地方的税收返还和转移支付占地方财政支出的比重高达40%以上，原来作为辅助手段的转移支付在许多地区已成为地方政府解决财政收支问题的主要方式。
干部业绩考核制度导致地方政府盲目举债冲动，相关约束机制不强
长期以来，我国地方政府的政绩考核体系侧重于经济指标，“只问国内生产总值（GDP），不问债务率”，使得基层政府“形象举债”“政绩举债”的现象屡见不鲜。另外，地方人大和其他权力机构对地方债务的监督和控制作用不大，举债融资也缺乏责任追究制度，以至于“新官不理旧债”的现象屡禁不止，资金使用效率低下。2013年12月，中组部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，降低了GDP在干部考核中的占比，并通过加强政府债务状况的考核，形成坏账的离任也要追究责任，来约束政府发债行为。其效果尚有待实践的检验。
了解地方债发展的深层次原因，让我们能够辩证地看清这一问题。我国地方政府债务在弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和保护生态环境，推动地方城镇化进程，提高公共服务水平，改善基础设施供给能力等方面发挥了积极作用，地方政府债务也形成了大量的优质资产。但值得警惕的是，地方政府举债存在程序失当、监管不力、范围广泛以及偿付方式对土地财政高度依赖等问题，地方政府债务存在偿付风险，在现有体制安排下地方政府负债很容易陷入“自我增强、反复举债”的境地，中央政府又在法理上承担“兜底”责任，地方政府偿债危机一旦爆发很容易衍生为金融风险和政府信用风险。因此，规范地方政府举债行为，防范相关潜在风险的任务迫在眉睫。
强化地方政府债务管理的建议
要从根本上控制地方政府性债务风险，保证地方政府资金收支的正常运行，继续发挥地方政府推动经济社会发展的积极作用，关键要解决地方政府债务的透明度、合规性和可持续性，同时把集中在银行系统的存量风险适当分散出去，降低系统性风险发生的概率。
在规范政府举债行为的同时，要建立以市政债为基础的多元化可持续融资保障机制
短期来看，应对地方政府债务风险的主要措施就是拓宽融资渠道，十八届三中全会已提出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。目前，首要是充分发挥金融市场的定价和筛选功能，厘清市场和政府的边界，非营利性、社会效益大的项目由政府投资建设，经营性、可实行市场化运作的项目要引入民间资本。
允许地方政府在符合一定条件下发行市政债券，是比较透明、易于监管和自我约束的一种方法。未来较为可行的方式是，选择省级政府和部分副省级城市发债，而大面积推行至市县，甚至更低级别的地方政府，尚需时间。
一是明确地方政府发债的程序和标准。地方政府可以发行以综合财力为还款来源的市政债，主要用于改善民生的投资支出，也可发行有稳定现金流或固定偿债保障的项目债。如果发行市政债，必须通过地方人大的预算审批。地方人大需设定合理的债务控制范围。此外，要允许市政债在银行间市场和交易所流通。
二是建立规范充分的信息披露、信用评级和风险定价机制。目前我国地方政府信用评级制度的空白是推进市政债的一大阻碍。市政债若以高评级、低风险的身份获得低利率发行并真正发挥作用，首先要修改预算法，明确地方政府发债的合法地位和偿付义务；其次发债时要披露地方政府真实的资产负债表和财政收支表，在财力可以负担的范围内合理确定融资规模，并由市场合理定价。在加强债券市场流动性和预期管理的前提下，可允许市政债违约或重组，减少投资者的道德风险和逆向选择，有利于形成价格发现机制。
三是确立债务责任分担机制，明确中央政府不承担地方债务兜底担保责任。
四是建立严格和常规性的审计制度。国家审计署要定期对地方政府性债务进行审计，同时对地方政府所持有的不动产规模进行评估，这有利于评级机构对发行人偿付能力做出符合实际的评估。如条件允许，地方人大可聘请独立审计师对地方政府公布的相关数据进行审计并公示结果。
深化财税体制改革，进一步理顺中央与地方事权和财权的关系
面对巨大的地方资金需求，稳定地方财源将是一个重要的改革方向，目前亟须匹配好财权和事权，建立完善的财税体系。
一是厘清各级地方政府的事权边界。事权是财权的领先指标，但是自1994年分税制以来，更多的目光投向了财权划分，或多或少地对事权采取了放任的策略。目前关键的问题在于预算管理，要真正做到根据收入及债务发行情况（额度和利率）决定流动性，根据流动性安排预算执行，并逐步杜绝中央要求地方增加支出责任而不予以财力支持的做法。同时，建立政府财务顾问制度，由注册会计师出具政府资产负债和现金流量评估报告，便于人大代表了解预算案的状态，使事权边界得以确立。
二是增加地方税种。可将目前属于中央税种的特别消费税和车辆购置税（目前总规模近万亿元）划归地方。若划归地方，只需改在消费环节征收，操作相对简便，对其他方面的影响较小。同时也可考虑将正在酝酿开征的房产税作为地方税。长期看还要优化中央和地方税种划分机制设计。
三是完善转移支付制度。近年来，中央向地方转移支付的力度不断加大，如已公布的2013年预算数（不含税收返还）为4.38万亿元，较2011年实际数增长25.5%。当前需要完善的是，以地方基本公共服务均等化为目标，逐步提高一般性转移支付的比例，增加地方对未来转移支付可获得性的准确预期，逐步减少专项转移支付。这既能提高转移支付的科学性和公平性，也对以地方综合财力为还款来源的市政债券的评级、定价和发行工作至关重要。
加强地方政府债务的现有存量管理
如何化解地方债务存量风险，中央经济工作会议虽未推出可操作的细节，但大原则是明确的，“把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域各个环节”，未来要化解地方债务存量风险，依然需要依靠改革和创新。这大致有以下三种途径：一是加强地方政府向“影子银行”融资的监管，要坚决制止直接或间接吸收公众资金违规集资。二是通过资产证券化的方式将地方政府债务打包销售出去，或者发行基础设施项目资产支持证券。三是成立地方性资产管理公司剥离坏账。
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