作者：wangjiaqiang
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文/中国银行伦敦分行高级研究员 王家强
本文编辑/王茅
2008年以来，反思全球金融危机爆发原因，改革金融监管机制，弥补监管漏洞，成为危机后世界各国共同的重要课题。在这方面，英国堪称彻底而成效显著，不过，英国金融监管改革能否有效平衡金融稳定和金融竞争力，挑战依然巨大。
改革历程
2007年美国次贷危机爆发后，英国金融业遭受重创，北岩银行、RBS等大银行深陷困境，2008年雷曼危机更是将英国推入全面经济与金融危机，英国曾经备受称道的金融监管面临空前信任危机，迫切需要“刮骨疗伤”。2009年7月，英国财政部发布《改革金融市场》白皮书，提出金融监管改革计划和方案，竭力维护既有由英格兰银行、金融服务局（FSA）和财政部组成的三方监管体制，重点放在建立协调机制和扩大FSA权力。但这一方案遭到保守党反对，其影子财政大臣奥斯本旋即发布《从危机到信心：稳健银行业的计划》影子白皮书，提出要进行彻底的系统性改革，废除三方监管机制，赋予英格兰银行全面监管职责，强化宏观审慎监管，废除FSA，成立新的消费者保护局。
2010年7月，英国新一届政府发布金融监管方案征求意见稿；2011年2月又提出更加具体的改革方案，6月正式发布《金融监管新方法：改革蓝图》白皮书。2012年1月，金融监管改革草案提交议会，12月获得批准，成为新的金融服务法案。2013年4月，金融服务法案正式生效，改革后的英国金融监管体制开始运作，形成了以英格兰银行为核心，负责全面的金融稳定，设立审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）组成“双峰监管”模式。其中，PRA是英格兰银行的附属机构，负责对各类金融机构进行宏观审慎监管；FCA是新设的独立监管机构，取代FSA，监管金融机构的微观行为，促进市场竞争，保护消费者，直接向英国议会与财政部负责。英格兰银行内设金融政策委员会（FPC），委员会成员由英格兰银行高级管理层、财政部派员、PRA、FCA总裁以及独立外部成员共同组成，负责识别、监控并采取措施消除系统性风险，包括对PRA和FCA在宏观审慎监管方面的履责进行建议和指导。
思路与理念
“双峰监管”模式的引入，成为英国金融监管改革的重大里程碑。从改革前后的监管框架对比，英国金融监管思路和理念发生了许多新变化，这既是适应金融发展新形势、监管理论创新和国际规则变迁的结果，也是英国结合自身金融国情、探索金融监管新标杆的努力。其核心思路是，强化监管沟通与协调，实施宏观审慎监管理念，以消费者保护为重点，增强金融稳定性，重塑公众对金融体系的信心。
首先，重新调整金融监管体制。战后英国金融监管遵循了“分久必合、合久必分”的规律。20世纪80年代中期的“金融大爆炸”改革中，英格兰银行监管权力从银行机构扩展到证券，推进了混业经营的发展；90年代末的金融改革中，英格兰银行被赋予制定独立货币政策的权力，而金融机构监管权则转移到FSA手中。金融危机爆发后的改革显然是新一轮监管整合，此前由财政部、英格兰银行和FSA构成的三方监管格局被打破，英格兰银行权力空前扩大，负责从货币政策到金融基础设施、金融机构的宏观审慎监管，以及对FCA行为监管的指导和建议。
其次，加强不同监管职能之间的有效沟通。在新的监管框架下，各监管主体的监管职能发生巨大变化。FPC是强化英格兰银行监管权力的重要基石，主要负责四大职能：监控英国金融系统稳定性，识别和评估系统性风险；向PRA和FCA发出监管指令；向英格兰银行、财政部、FCA和PRA等监管机构提出建议；撰写《金融稳定报告》及其他任务。PRA负责实施宏观审慎监管职能，主要对象是系统性重要金融机构，包括存款机构、保险公司和大型复杂投资公司。FCA负责所有金融机构的行为监管，通过促进消费者保护、健全金融体系和提高金融市场服务效率，增强社会公众对金融体系的信心。由于金融危机暴露了原有监管框架协调机制的缺位，新监管法案对各监管机构之间的协调作了大量细致规定，最重要的是PRA与FCA之间的协调，此外还有PRA/FCA与FPC、英格兰银行之间的信息沟通。
再次，革新监管方法和手段。FPC将有权使用宏观审慎工具（包括杠杆率、资本要求、流动性比例等），监控、评估和应对系统性风险。PRA在实施审慎监管时，更多地依靠下列手段：①判断导向，即基于事实和分析，判断监管对象的安全度，决定是否要求其去满足基本监管条件；②前瞻方法，即不仅要评估当前风险，更要针对未来可能发生的风险，以便及早做出干预；③聚焦方法，即重点关注对金融稳定带来风险的监管对象。FCA的行为监管则彻底摒弃原FSA和风细雨式的风格，更多采用专业判断和前瞻分析方法，采取更为主动和强硬的手段，对高风险或不当金融活动进行干预和惩罚。
最后，进一步加强银行业监管。英国财政部于2012年6月进一步推动银行业改革，向议会提交改革白皮书，2013年12月审议批准并开始逐步实施，最终定于2019年全面落实。具体有三大内容：一是建立围栏隔离措施（Ring-fencing），将传统商业银行与投资银行业务隔离开来，特别是将零售业务置于围栏的保护之下；对银行的经营地域、交易对手、产品服务和融资方面都要给予分割性限制，防范不同业务之间的风险传递。二是加强损失吸收能力，主要措施包括在《巴塞尔协议III》基础上设立额外的风险缓冲资本要求，完善存款保险制度，完善问题银行处置机制等。三是促进行业有序竞争，防止金融机构将经营成本转嫁给消费者，例如降低银行业准入门槛、对大银行实施干预（如分拆重组）以提升竞争力、促使银行提升服务质量和服务效率等。此外，针对外资银行分行资产规模过大、信贷周期波动性更为剧烈，但不受英国监管指标约束等问题，PRA于2014年2月进一步提出了新的监管办法草案，预计2014年将会出台。
成效与挑战
自2011年启动改革、2013年英国新的金融监管框架正式运作以来，相关监管机构发布了一系列重要监管文件，按部就班地开展监管工作，实施了一批重大的监管处罚举措，对英国金融体系运行带来日益深远的影响。
一方面，在严格监管标准和严厉处罚手段之下，英国金融体系日趋稳健。FPC于2013年1月发布防范系统性风险的核心监管指标，以此监控、判断并采取合适监管行动。PRA成立后相继发布了针对1700多家金融与保险企业的一系列政策文件，其中包括对银行机构信用风险内部评级法、流动性监管工具、核心一级资本、尽职调查、压力测试、大额敞口等方面的十多个规范文件。在监管实践中，对认为存在风险的银行发送监管通知、约见和处罚等多种方式督促其达标。
2013年11月英格兰银行发布的《金融稳定报告》认为，银行业受益于经济复苏、政策支持以及金融监管的持续强化，盈利能力、稳健性和放贷能力都大幅复苏，已处于2008年金融危机以来的最好时期。以资本充足率为例，银行业进一步实施PRA纠正资本短缺计划，以满足2013年3 月FPC中期建议所提出的要求，到2013 年9 月总体资本充足率提升了1.5 个百分点。从流动性看，2013年上半年银行业存贷比下降到100.61%，为2002年以来最低水平。
FCA自2013年4月正式运作以来，围绕消费者保护和限制金融企业冒险或不当经营活动，发布了一系列指引文件，涉及社会公众超级抱怨、消费信贷、投资基金、赔偿机制等各个层面，并加大检查和处罚力度，以保护消费者利益，防范道德失范风险。最近的一个重要案件足以对金融机构经营行为形成巨大威慑。2013年12月，因劳埃德银行集团曾实行“严重失误”的销售激励机制，FCA宣布对其处以2800万英镑的罚款，这是英国金融史上对不当行为开出的最大金额罚单。
另一方面，尽管英国监管框架设计和具体监管措施有其独特地方，但未来能否确保英国金融竞争力，还面临种种挑战。在框架上，审慎监管局和行为监管局的双重监管，必将对金融机构的资本充足、流动性和经营行为提出更多要求，进一步增加金融机构监管成本。隔离传统商业银行和投资银行业务的做法，虽然可以从源头上控制风险，但在英金融机构被迫进行公司治理调整、业务重组和资产剥离，竞争力将会进一步削弱，甚至危及伦敦作为一流国际金融中心的优势地位。例如RBS、劳埃德等银行集团因不断分拆、重组，国际地位已经大幅下滑；汇丰银行也在调整经营战略，退出部分海外市场以符合监管要求；还有银行考虑将总部撤离英国。此外，以央行为核心的监管模式挑战巨大。监管框架改革后，本质上是“统一监控、分头实施、加强协调”的做法。长期来看虽有利于金融稳定，但央行权力更为集中、监管范围更广，将使其在货币政策独立性和金融稳定之间面临更大的平衡压力，多重目标也会影响监管效率。
总体看，英国金融监管改革成效初显，但要清除金融业运行固有的顽疾和风险，并确保金融竞争力，仍然有很长的路要走。对中国而言，可借鉴英国金融监管框架改革上的长处，加强宏观审慎监管理念和金融监管协调，进一步提升顶层设计能力，特别要赋予央行在宏观金融稳定、防范大而不倒风险、应对系统性危机等方面的权力。另外也不可盲目复制，金融监管仍然要处理好成本与收益、支持实体经济发展与鼓励金融创新等方面的关系，结合我国金融资源分布不均衡、金融机构核心竞争力有待提高、金融开放度与国际影响力有限等国情，进一步探索建立具有中国特色的金融监管体系。