作者：丁开艳
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文/山东省潍坊市金融办副主任欧永生
本文编辑/《清华金融评论》丁开艳
农民信用合作是商业金融和政策金融的有效补充，根植于生产需求、社员内部，具有组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，依托于生产流通，服务于农业集约化生产，主要解决农业生产经营中小额、短期、分散的资金需求，是一种适合农业农村特点、严格规范的金融服务方式。近年来，在各种力量的支持下，农民信用合作基于广大农民生产经营的现实需要自发进行了探索实践。作为一项新生事物，它在一定程度上和一定范围内，满足了农民最基本和初步的金融需求，呈现出自发、多元和快速发展的态势。
一、 潍坊市农民信用合作发展情况
潍坊农村信用合作发展历程
一是自由发展阶段。随着农村经济的发展，潍坊市农民探索了多种形式的农村信用合作形式。2007年，银监会印发《农村资金互助社管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，潍坊市相州泰丰资金互助社成为全省首家经银监会批准设立的农村资金互助社，开展内部资金互助业务。之后参照银监会《暂行规定》，该市依托农民专业合作社设立的资金互助社发展到531家，一定程度满足农村灵活、量小的贷款需求，对促进农业生产起到了一定的作用。但由于经营不规范和监管不到位等原因，个别农民合作社存在一定的风险隐患。
二是引导规范阶段。为推动农民合作社信用合作有序开展，防范和化解非法集资、放高利贷等潜在金融风险，2014年8月山东省政府下发《关于引导规范农民合作社信用合作的通知》，该市农业部门和供销系统，对农民合作社信用合作进行了摸底排查，对不规范的经营行为进行了清理规范，健全管理制度，构建起合作社信用合作健康发展的长效监管机制，取得了阶段性成果，信用互助业务明显规范，农民的规则意识和风险防范意识明显提高。
三是创新试点阶段。2015年2月份，山东省在全国率先开展新型农村合作金融试点，该市农民专业合作社信用互助进入新的发展阶段。制定了《潍坊市农民专业合作社信用互助业务试点方案》，明确试点的总体要求、试点办法、试点规则和保障措施。组织宣讲团深入各县市区进行专题培训和政策解读，抽调专业人员“入社辅导”，该市的农村信用合作行为开始从自发到有序，从法律地位缺失到政策定位明确，从监管缺位到联合监管，从无规可依到有章可循。截止6月底，该市7个试点县市区的13家农民专业合作社完成信用互助业务资格认定，参与信用互助社员达2029人，互助资金额2446.4万元，数量和规模均居全省第一。
潍坊新型农村信用合作的形式
在实践中，潍坊市形成了农村“能人”创办型、农村干部领办型、农业龙头企业带动型、农技服务组织领办型、基层供销社主办型等多种形式的农村专业合作社，服务能力不断增强，从单一生产技术环节的合作，向加工、流通、服务、资金互助等领域合作拓展；由于金融创新和不同扶持主体的支持，该市探索了多种农民信用合作方式。
1.银监部门批准成立的农村资金互助社。这是一种纳入银监部门监管的正式金融机构，可在内部开展存贷款、向银行业金融机构拆借资金、办理结算和代理业务。2007年以诸城市相州供销社为主体，吸收供销社职工16人、14个农户和1个企业组成。经增资扩股，目前成员发展到72户，共吸引社员存款623万元，互助资金达到1223万元，贷款余额1218万元。
2.农民专业合作社内部自发开展信用合作。其运作方式为，资金互助社实行严格的风险管理制度，采取了互助资金封闭运作的管理办法，资金互助社吸收股金或者投放资金的对象，仅限于合作社内部成员；互助社吸收的股金不付利率，年底参与分红；借款用途仅限于生产过程的资金需求；借款时须有入社社员提供担保，经理事会考察合格后投放。如昌乐县华安瓜菜合作社是一家在工商部门注册、由村集体组织领办的种植业合作社，注册资金389万元，现有社员203户。截至目前，互助资金规模达到186万元，资金运用150万元，为社员生产销售提供了及时、便捷、低成本的金融服务。
3.在贫困村设立的扶贫资金互助协会。通常以社团法人形式存在，互助资金主要由财政扶贫资金、村民自筹资金、社会捐赠资金、互助资金增值四部分构成，目的是解决贫困村、贫困户发展生产、自主创业资金短缺的问题。如临朐县先后在52个村成立扶贫资金互助协会，互助资金规模达1444万元，累计借款2500多万元。
4.由供销社主导的资金互助和信用合作形式。主要是在供销系统内，由县（市、区）供销社牵头，以农业生产为依托，成立专业合作社，经市供销社批准后开展资金互助活动。全市供销社系统登记注册的农民合作社累计846个，在农民专业合作社内部开展信用合作的55家（其中供销社控股的农民合作社内开展信用互助业务28家）。信用互助入社社员2680户，信用互助规模6318万元，2013年互助金额1.7亿元。
5.以赊购赊销为纽带，开展资金互助合作。主要为较大规模并可集中销售的特色种植、养殖专业合作社，以农民合作社内牵头大户或龙头企业为核心成员，为一般社员提供融资服务，通过资金互助社和一般成员之间形成将生产资料的赊购、最终产品赊销和销售资金结算融为一体的融资互助机制。
二、农民信用合作存在问题的基本判断
农民信用合作是典型的草根金融，其成长具有自发性，无疑有助于农民经济能力成长。但各地发展状况非常不平衡，且不同类型的农民信用合作所存在的问题具有明显的特点。
法律定位不明确。由于缺乏健全的农民专业合作社资金互助法律规范，各类合作社在开展资金互助中合理合法边界不清，资金互助社的合法状况取决于主导者的法律知识、经济金融专业知识水准和社会价值取向。这是制约农民专业合作社资金互助健康有序发展的制度瓶颈。
资金来源不充足。无论是由银监会批准或受到其他各种力量支持的资金互助社，凡是以资金融通为主业，均反映出缺乏稳定的资金来源渠道，资金短缺等问题。前者大多数多因监管约束，导致经营成本高，缺乏经济竞争力。个别机构开展资金互助规模不断扩大，有些合作社开始出现轻实业生产偏好资金收益，产生跨乡镇的社际和社会融资的冲动，甚至存在变相吸储现象。
激励政策不健全。现实中各项优惠政策是以地方政府零星的、不规范的政策形式出现，不利于合作社形成稳定的预期和明确的发展方向。少数合作社利用合作社“壳”，赚取国家财政、税收优惠，实施政策套利。缺乏培育、培训和指导机制，使得合作经济与合作金融缺乏活力。
监督指导不规范。合作社的资金互助健康运行需要有“进入、经营定位、内外部治理、退出”等全面的制度体系和监督指导。从整体上看，目前监督指导体系供给极其缺乏。对农村资金互助存在着由银监会系统实施的规范、审慎监管与农业经管、供销、扶贫、地方金融办等多类型机构非审慎、非标准化监管并存状况。多类型机构非审慎、非标准化监管，使部分专业合作社的资金互助定位不准，风险处于非正常状态。
三、潍坊开展新型农村合作金融试点的意义
2015年，山东省在全国率先开展新型农村合作金融试点。潍坊在试点中牢牢把握为农服务的本质要求，严格遵循合作组织原则，坚持社员制、封闭性原则，不对外吸储放贷，不支付固定回报，实行规范与发展相结合，积极指导农民合作社内部的资金互助和信用合作，为“三农”提供最直接最基础的金融服务。到2017年底，力争初步建立起与农村经济相适应、运行规范、监管有力、成效明显的新型农村合作金融框架，使之成为正规金融服务体系的有益补充，更好地满足农民金融需求，促进农业农村经济发展。
有助于明确法律地位。尽管中央允许合作社开展信用合作，但在山东省出台《山东省农民专业合作社信用互助业务试点方案》和《山东省农民专业合作社信用互助业务试点管理暂行办法》之前，除银监会批设的农村资金互助社外，潍坊市的其他资金互助组织的法律地位一直不明确，既不能进行注册登记，也不具有法人地位；没有统一的名称，没有法定财产权利，不能独立承担民事责任，其法律地位和业务合法性缺乏依据；有的合作组织负责人担心信用合作行为会触犯法律，背上非法吸储放贷的罪名；有的担心一旦出现纠纷，其应有权利得不到保障，造成无法挽回的经济损失。同时，调研中还发现，各地对农村信用合作的认识水平仍不尽一致，部分基层干部对发展农村信用合作存有较大顾虑，担心会重蹈农村基金会的覆辙。新型农村合作金融试点的推行，有助于从法律上予以明确定位。
有助于从制度上规避风险。从调研情况看，农村信用合作在运营管理上存在许多不规范的地方，主要是民主管理原则贯彻不到位，决策权力过于集中，往往依靠“能人”管理，主观随意性较大，稍有不慎，就可能产生道德风险。需要特别关注的是，个别农民合作社在开展信用合作时，突破了社员制和封闭性原则，在合作社之外开展了一些借贷活动。个别的甚至受利益驱动，从事非法集资、非法借贷等违法犯罪活动，风险隐患随时可能发生。潍坊正在进行的新型农村合作金融试点，要求坚持社员制、封闭运行，切实做到“两头”扎死，既无论提供互助资金，还是使用互助资金，必须是本社社员，绝不能超出此范围吸收或发放资金。尤其是，决不能出于吸收资金的目的，采取临时或现场入社的办法，将原本没有实质性生产经营联系的普通老百姓、一般社会公众发展为本社社员。同时还提出了“不允许对外公开设立银行式的营业网点、大厅或营业柜台”、“不允许通过多种形式向不特定对象进行公开宣传或广告”等几条限制性要求。设立这几条红线的目的是一致的，就是要确保信用合作必须限定在已有生产经营关系的社员内部开展，不允许扩展到合作社之外。
有助于形成监管工作合力。一方面，农民专业合作社信用互助业务，在以往实践中，有多种形式，但共同之处是具有明显的金融属性，分布在广大农村，涉及农民这一抗风险能力较弱的群体，是一项艰巨复杂的工作，监管范围大，没有有效的政策指引很容易走弯路。此次试点工作确定，对经过引导规范、达到要求的合作社，由地方金融监管局予以资格认定并负责日常监管；其他专业合作社，仍由农业主管部门会同有关部门监管。在实践中，各县市区政府和职能部门，都在统筹好试点开展与规范引导两方面做工作，一方面，尽可能地把符合条件的合作社纳入试点范围，由地方金融监管部门统一监管；另一方面，农业及相关部门，在前期工作的基础上，对未纳入试点范围，自发开展信用合作的合作社，要切实抓好引导规范和监督管理，确保监管无空白、无死角。再次，农民的抗风险能力较差，新型农村合作金融又是新生事物，在发展初期也迫切需要政策扶持。各县市区都对此做了安排，如寿光市政府对经批准开展信用互助业务试点的农民专业合作社给予2万元的开办补助；同时建立风险补偿机制，每年按照新增互助资金额和风险情况给予适当风险补贴。
四、农民信用合作的四点启示
正确认识作用，因地制宜规范发展。重视农民信用合作其存在和发展，既不能全盘否定、限制发展，也不能放任自流、不管不问，而是要鼓励发展、采取有效措施进行扶持和规范。不同地区对农民信用合作与资金互助的需求呈现较明显的地域特征。孵化、指导和监管体制不能“一刀切”。应“因地制宜”并根据不同“人合资源”基础，采取分类孵化、指导和非审慎监管。在有效监督的条件下，鼓励和倡导草根金融的创新、创造，以满足各种层次的农村金融服务需求。要从资金来源、组织机构、资金管理、风险防控、收益分配、坏账处理等环节加强对信用合作的指导和监督。
完善政策扶持措施。针对农民信用互助积累资金少、融资能力不足等问题，地方各级政府要分别针对不同外部支持方的农民信用互助组织采取不同的扶持政策，精心培育典型，以点带面，发挥示范带动作用。有条件的地方政府可设立风险补偿基金，帮助信用合作组织分担风险。要依据不同情况制定税收优惠政策支持体系和风险教育规程，引导和支持符合农业生产经营组织化、产业化发展的资金互助社的发展。建立一批运作规范、作用突出、经营稳健的信用组织，
建立风险防控机制。农民信用合作是一项复杂程度较高的工作，大部分依托的是农民合作社，很容易与合作社生产经营业务搅在一起，管理难度大。同时，信用互助的操作主体和服务对象主要是农民，带有金融属性和信用行为，敏感度高，稍有不慎就会对农民的利益和当地的稳定造成影响。对于信用互助的风险管控，要切实做到监管责任体系化。按照“谁审批、谁负责”和“谁主管、谁负责”的要求，对经批准开展信用合作的，由相应主管部门负责对其进行引导规范和日常监管，确保监管无空白、无死角。同时要做到风险培训常态化。制定风险教育培训规划，在农民专业合作社和广大农民群众中广泛宣传基本金融知识、信用互助运作方式、风险防控等内容，强化风险意识；还要优化、完善合作社文化发展的舆论环境。
加大金融创新力度。进行合作金融与政策性、商业性金融的对接合作，如积极发展“农民+合作社+托管行+保险+政策支持”模式，综合运用社员资金互助、农资赊销、合作社再贷款、政府统一担保增信等多种手段，推进小额贷款保证保险、政策性农业保险、银行信贷、政府扶持政策等及时介入信用互助业务，有效满足农业生产资金需求量小、分散、灵活的需求。尝试将信用户评价引入试点工作，将信用户评价结果作为资金使用评议小组的参考依据，同时将资金互助业务纳入信用户评定考核，进一步丰富信用信息体系建设数据来源。对于农业龙头企业和供销社领办的农民专业合作社，生产、销售高度粘合，合作社能够掌握社员生产销售状况和生产性资金需求情况，资金使用评议小组在既有评定标准基础上，植入商业信用链条，通过控制物流和现金流，立体获取各类信息，最大限度规避放款风险。