作者：清华金融评论
分类：宏观经济, 宏观经济-总3期, 总3期, 清华金融评论杂志文章, 首页
评论：没有评论
文/温信祥 本文编辑/王茅
中央经济工作会议提出，2014年经济工作的主要任务之一是着力防控债务风险，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。2013年底审计署公布了对政府性债务的审计报告，锁定了各地方政府债务存量，为下一步债务考核奠定了基础。地方政府债务问题得到前所未有的重视。
地方政府在化解存量债务的同时，还面临着发展融资的问题。中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》）提出不能以国内生产总值（GDP）论英雄，加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标。但是中组部负责人同时强调，地方政府考核不是不要GDP了，不是不要发展了，也不是不考核发展了，而是要准确考核科学发展、全面发展的成效。
地方政府发展的任务没有减少，保持环境、改善民生的任务也得以加强。只有保持一定的发展速度，才能缓解就业压力，地方经济才有活力，也才能在发展中解决民生和环境问题。城镇化过程中还需要继续加强城市基础设施建设，提升城市的品质。地方政府需要大力改善空气、水和环境，为人民提供宜居安居条件。在教育、医疗、养老等方面地方政府也是责无旁贷的。
国际金融危机爆发以来地方政府债务快速上涨，引起担忧。从公布的数据看，我国地方政府债务占GDP比重在国际上处于较低水平，而且前几年投资形成的资产具有一定自偿能力。审计署公布2013年中期政府实有负债20.7万亿元，或有负债9.58万亿元，实有负债率36.7%，债务风险总体可控。总体来看，在公有制和社会主义优越性下，我国政府有能力也有资源解决发展问题以及相关融资债务问题。
各地方政府面临的债务压力呈现分化态势。按照明斯基理论，债务分为三种类型：套期、投机和庞氏融资，其中前者现金流可以覆盖本息，中者只能覆盖利息，后者只能借新还旧。根据审计署公布的审计报告，我国政府性债务资金来源以银行贷款为主，处理不当可能出现不良资产。地方债久期仅5年，远低于美国的15年，近三年每年到期20%；对土地出让金的依赖高达37%，一旦土地市场回落，将产生流动性风险。由于借短用长，今后几年内债务集中到期，需要偿付的金额较大，面临较大的流动性风险。此外，地方政府债务还存在不规范、不透明等问题。
政府债务问题即是财政问题。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对财政体制给予空前的重视，提出编制地方政府资产负债表和财务报告，进一步确立地方政府作为金融市场参与者的主体地位和边界。同时，政府还是监管者。正如政府既是商品和服务市场参与者，也是监管者。如果不建立预算硬约束机制，没有可持续的融资再融资机制，债务风险难以缓释，发展融资难以持续，地方发展也难以保障。解决之道，除了遵循常规的增收节支、厉行节约之外，还应着眼于划分中央和地方的财权和事权；引入民营资本和外资等。
解决地方政府债务和融资问题，首先需要按照《决定》要求，建立事权和支出责任相适应的制度，适当集中中央事权。进一步明确中央和地方事权划分。财政部长楼继伟在接受新华社记者采访时表示，目前中国中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%，地方实际支出占到85%。楼继伟表示，改革的方向就是在合理划分中央地方事权和支出责任基础上，适度加强中央事权和支出责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。同时，通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间的财力分配，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。
其次，在建立地方政府债务硬约束机制的前提下，允许地方政府发行债务工具融资。城镇化投资金额大、周期长，建设成本需要代际分担，可以充分发挥金融市场长期融资功能，发行市政债等债务工具融资。市政债偿还来源主要包括税收和使用者付费。传统观念和做法上，城镇基础设施被视为公共品，由政府使用税收建设，向纳税人免费提供。传统做法存在财政压力大、成本控制困难等缺陷，授权、外包、补贴等各种公私合作逐渐兴起，使用者付费成为重要的城镇基础设施建设方式。市政债是在金融市场公开融资行为，需要披露信息和发债评级，这使得地方政府债务情况置于市场监督下，有利于预算硬约束。此外，还可以尝试资产证券化方式融资。
再次，吸收民间资本和外资通过特许经营等方式参与城市基础设施建设和运营，鼓励设立城市基础设施投资基金。《决定》明确提出确立企业投资主体地位。除了国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策。在城市基础设施引入社会资本方面，政府应负责制定规划、标准并进行监管，引资应采用公开招标等方式做到公开公正，加强消费权益保护、生态环境和社会治理。在特许经营过程中应明确双方权利义务、明确规定政府监督方式、明确社会资本退出条款。
又次，建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。根据《决定》要求，银监会在工作任务中也提到成立城市基础设施政策性金融机构。目前，在地方政府融资中担负重要角色的政策性银行是国家开发银行，其开创的和地方政府签署整体协议风行一时，甚至为商业银行争相效仿。经过上一轮的扩张，目前商业银行面临资本约束、资金约束、不良资产约束、理财约束、资产收益率约束，贷款和资产规模难以像以前那样增长，银监会还明确提出不得增加对地方政府贷款。在美国，房利美和房地美两大政策性公司在住房建设和改善方面发挥很大作用。我国地方政府面临保障房、廉租房的建设任务重，需要政策性金融介入，实现财政资金金融市场化运作。新设立的城镇建设政策性银行业务将可能服务个人，为购买保障房、租住廉租房的人员提供服务，这也将填补国家开发银行主要为政府和公司服务所留下的空白。各地方多年积累的住房公积金等资金也应在设立城建政策银行过程中加以规范。
最后，清产核资、处置变现部分资产。由于历史积累，政府掌握许多优质资产、土地、股权和无形资产等资源。这些资源可藏之于民、用之于民。在保持国家控制力的前提下，适时高位减持一部分，用于补充发展和保障方面的资金缺口。运作得当，在缓解财政压力的同时还可实现国有资产的有效利用和保值增值。许多政府性资产处于产权不清晰、核算不准确的状态，通过清产核资还可能进一步界定产权，实现资产的保值增值。(本文仅代表个人学术观点，不代表任何单位意见。)