作者：清华金融评论
分类：消息汇
标签：地方债
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江苏发债暂缓是因为今年发行地方政府债券额度剧增，这涉及金融机构的资金面调度，相关部门正在协调，估计一个月左右时间就可以协调好，顺利开始发债工作。江苏方面正考虑将地方债的购买和财政存款挂钩。
在今年超1.86万亿元的地方政府性债务到期的背景下，各地加速筹备发行总额1万亿元的地方政府债券以置换存量债务（下称“置换债券”）。作为最早敲定发债时间表的省份之一，江苏省原定于4月23日招标发行首批置换债券，但因故推迟，引发市场关注。
江苏省财政厅一位处长级人士告诉《第一财经日报》记者，江苏发债暂缓是因为今年发行地方政府债券额度剧增，这涉及金融机构的资金面调度，相关部门正在协调，估计一个月左右时间就可以协调好，顺利开始发债工作。
发行置换债券是为了降低地方政府的利息负担，优化地方政府债务结构。此项工作的另一个关键参与方就是包括银行在内的金融机构。置换债券热销与否与银行的捧场热情息息相关。上述江苏财政厅人士告诉本报记者，江苏方面正考虑将地方债的购买和财政存款挂钩。“毕竟金融机构买债也是支持地方发展，地方政府也可通过财政存款来增加银行购买积极性。”
静待调度资金
根据审计署数据，2015年到期需要偿还的地方政府性债务约1.86万亿元。为了缓解地方偿债压力，财政部年初下达了1万亿元的置换债券，以延长地方政府偿债时间，降低利息负担（约400~500亿元），保障在建项目的融资和资金链不断裂。
财政部明确此次1万亿元置换债券分地区分配按各地2015年到期债务和全国统一比例（53.8%）测算。江苏获得了810亿元额度的置换债券，是全国省份中置换债券额度最高的地区。
上述江苏财政厅人士告诉《第一财经日报》记者，江苏810亿元置换债券具体分为专项债券和一般债券，额度“二八开”，分别为162亿元和648亿元。置换债券额度也按照统一比例（53.8%）全部分给市县，省级未留。
一般债券和专项债券区别在于，前者针对没有收益的公益性项目，最终由一般公共预算收入还本付息，后者针对有一定收益的公益性项目，最终由项目对应的政府性基金或专项收入还本付息。
江苏省的发债工作启动较早，在3月底确定了信用评级机构（中债资信评估有限责任公司），4月组建好债券承销团，并计划4月23日在北京公开招标发行首批648亿元一般债券。截至发稿时，招标发行尚未启动。
上述江苏财政厅人士告诉本报记者，以前发行几百亿元的地方政府性债券，就需要金融机构调度资金。而面对今年将要发行的1.6万亿元地方政府性债券(除了一万亿置换债券，财政部今年安排了6000亿元地方政府新增债券)，监管部门需要对资金调度进行协调。
就在江苏计划发债的前几天，央行超市场预期地一次性降准1个百分点，释放流动性超1.25万亿元。
上述江苏财政厅人士认为，央行降准目的是应对经济下行压力，给实体经济增加信贷额度。而在庞大的地方政府性债券发行的过程中，如何既保证发债顺利又避免挤占信贷资金，是摆在地方政府和金融机构面前的一道课题。
比如，有地方财政系统人士分析，银行拿钱去买地方债券，要谨防挤占给实体经济的信贷份额。另外，虽然说债务置换只是债务形式变化，不增加债务余额，但是地方政府拿到这笔钱如果偿还信托渠道融资，偿还拖欠的工程款等，其实还是挤占资金。
面对巨额的地方政府性债券供给压力和经济下行压力，市场曾传言官方会出中国版QE（量化宽松），即央行通过直接购买地方债的方式来投放基础货币。权威部门第一时间对这一传言进行了澄清。中国人民银行研究局首席经济学家马骏近日对《第一财经日报》表示，央行手中还有定向再贷款、利率、存款准备金率等各种流动性调节工具，足以维持合理的流动性，保持货币和信贷的平稳增长，没有必要以直接购买新发地方债的QE手段来投放基础货币。
发行利率尊重市场
万亿置换债券发行的核心考量，除了盘活资金面外，还包括发行利率。
江苏省作为今年首个招标发行地方政府性债券的地区，其定价水平对于后续发行的地方政府具有重要的参考意义。
从一些银行人士接受媒体采访的表态来看，地方债的收益率和流动性能否吸引承销商，是发债顺利与否的关键。
去年，作为自发自还试点地区之一的江苏省发行了174亿元地方政府债券，最终债券发行利率与招标前5个工作日相同待偿期的国债收益率基本持平。
上述江苏财政厅人士告诉本报记者，今年江苏方面也希望发行利率与前5个工作日相同待偿期的国债收益率基本持平。不过根据承销商的反响也可以适当上浮，目前上浮空间还未定。
根据财政部5月5日发布的中国关键期限国债收益率曲线，3年期国债收益率为3.15%，5年期为3.26%，7年期为3.36%，10年期为3.40%。
上述江苏财政厅人士认为，银行已经不把利差收入作为主业，目前投资渠道多，而且收益率也明显比地方政府债券收益率高，这对地方政府发债的确不利。
另一位省级财政厅人士告诉《第一财经日报》记者，最终发行利率还是要根据发行窗口期间资金面情况、承销商购买意愿等市场化因素来确定，地方虽然希望债券发行利率低些，但还是会尊重市场。
根据申银万国研究所债券部估计，从承销商的角度来看，在完全市场化的情况下，10年期地方政府性债券相对于国债的合理利差水平在50~60BP（基点）之间。
江苏省此次一般债券承销团成员为27家机构，其中主承销商分别为工商银行、农业银行、建设银行、交通银行、南京银行、江苏银行和中国银行。
江苏省财政厅曾测算，江苏过去每年政府性债务利息负担在80亿元~100亿元之间，通过发行地方政府债券能减少一半的利息支出，既缓解了地方的支出压力，也为地方挪腾出一部分资金，用于加大其他支出。
化解债务多招齐下
这次置换债券让地方政府松了口气。不过此前多位专家对本报记者表示，化解存量债务光靠1万亿元的置换债券还不够。
财政部部长楼继伟今年在博鳌亚洲论坛期间公开表示，根据首批置换债券发行情况，来确定有没有第二批的置换债券。“第一步1万亿，后面看第二步地方政府自己发债的情况，然后才敢说有没有第二个1万亿。有的省份有一定基础，有的省份基础还差一点。可能差一点的，它的利率就会高一点。”
除了置换债券，在化解巨额存量债务方面，去年9月份发布的“国发43号文”（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）也提出了一些明确举措，比如对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。另外，对确需地方政府偿还的债务，地方必要时可以处置政府资产偿还债务，比如地方可以变卖国有资产来偿债。
此外，财政部正在大力推进政府和社会资本合作（PPP）模式，将合适的政府融资平台公司的存量项目转化成PPP项目，从而达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
重庆市市长黄奇帆在博鳌论坛期间称，当地推动PPP的改革，把政府债务平台的债转化为社会合作伙伴企业的债务。“这个只要项目推进了，如重庆去年推进了1300亿的PPP项目，这样就使得这一块的债务减下来了。”
在财政部去年底推出的总投资规模约1800亿元的30个PPP示范项目中，22个是地方融资平台公司存量项目。目前，各地推出的PPP项目总投资规模已经超万亿元，希望通过引进社会资本来缓解政府举债压力。
对于地方政府基础设施建设巨大资金缺口，除了PPP模式外，目前地方涌现出来的城镇化基金也为地方建设输血。比如，河南省政府与建行、交行、浦发银行正式签署“河南省新型城镇化发展基金”战略合作协议，分别成立“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资城镇化发展基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”，总规模将达到3000亿元。
近日国家开发银行定位回归为开发性金融机构，也意味着国开行将对新型城镇化建设、棚户区改造等民生工程投入更多资金，这也将缓解地方政府支出压力。
（来源：第一财经日报）
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