作者：清华金融评论
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数据要素交易是构建全国统一数据市场的核心驱动力，建设全国统一数据市场对于促进数据要素的跨域协同与价值释放、打通制约要素自由流通堵点、实现数据市场化配置具有关键性作用，要从供给侧、需求侧，以及借助系统性制度设计，破解数据要素市场化配置的深层矛盾。
当前，数字经济正在重塑全球竞争格局，其中数据要素已经从技术性资源跃升为国家战略性资源，成为驱动科技创新、经济转型和治理能力现代化的核心引擎。建设全国统一数据市场对于促进数据要素的跨域协同与价值释放、打通制约要素自由流通堵点、实现数据市场化配置具有关键性作用。然而，在现阶段我国仍存在公共数据的流通困难、数据要素供需矛盾及数据要素交易机制不畅通等现象，如何高质量建设全国统一数据市场成为亟待研究的重要问题。
优先整合公共数据，构建全国一体化共享体系
公共数据是指国家机关、公共事务管理机构等在依法履职或提供公共服务过程中收集产生的数据，具有覆盖广、权威性高、关联性强等特征，在国家治理、经济增长等各个领域扮演着核心引擎角色。近年来，国家高度重视公共数据的共享工作，2017年5月，国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》，一方面要求国务院各部门实现政务信息系统接入国家数据共享交换平台，另一方面要求各地区推进政务信息系统的整合共享工作。2018年7月，国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政府服务平台建设的指导意见》，推进全国一体化在线政务服务平台的建设。截至2024年，已有28个省级政府及205个市级政府上线了政府公共数据开放平台，内容包括但不限于人口统计数据、地理空间数据、政府统计数据、政策文件、法律法规等。
虽然各级政府已逐步构建公共数据共享系统，但仍然存在着公共数据流通机制不完善的问题。一方面，各地区之间公共数据的跨域流通机制不完善。公共数据的跨域共享对于提高市场透明度、降低信息不对称具有重要意义，但由于技术水平的限制，公共数据难以突破空间和时间的限制，同时各地区出于发展自身数字经济领域的需要，不愿外泄本地区的核心数据，公共数据的跨域流通存在体制壁垒。另一方面，市县级部门需要向上级递交数据，但国家层面及省级层面的数据平台并未对市县级部门开放接口，基层部门想要获取数据，在某些情况下需要通过手动拷贝的方式，造成数据纵向流动困难。
要想畅通公共数据流通机制，需要继续构建和完善全国一体化公共数据共享体系。一是要提升技术水平，畅通公共数据共享。各地区要加强数字基础设施的建设，提升数字技术应用水平，打破各地区之间公共数据共享的空间限制。二是要构建收益分配机制。要想激发各地区公共数据共享的动力，需要在满足合法性的基础上，从部分地区开始，逐步探索公共数据共享参与主体利益共享、成本共担的机制。在此基础上，以点带面，逐步扩大参与主体的数量。三是构建公共数据分级保护体系。一方面，各市县要构建和完善自身的公共数据开放平台，从而能够支持公共数据的跨层级调用；另一方面，中央及省级部门对不同主体和终端实施差异化访问控制，在保证数据安全的基础上，确保市县层级能够使用中央及省级的相应数据。
破除多元主体数据壁垒，构建协同分享交易机制
建设全国统一数据市场，需要在供给端提高多元主体的数据分享意愿。当前，除政府之外，企业和个人所产生的数据在数据要素交易市场中的交易比重越来越高，根据2023数据交易报告显示，金融行业的数据交易规模约为30%，互联网行业数据交易市场规模占比为24%，个人数据交易多为场外交易，交易规模也在不断提高。
不同主体、不同领域之间存在壁垒，不愿分享数据是我国建设全国统一数据市场的问题之一。在个人层面，随着个人数据价值不断显现，非法交易事件时有发生，个人信息如用户手机号、用户身份信息等的泄露会对用户个人造成损失，从而降低个人分享数据的意愿。出现隐私安全问题的主要原因在于，集中大量数据的数据交易所，其加密技术水平和安全措施存在不完善的地方。
在企业层面，企业在收集数据的过程中具有排他性，例如同一行业有不同企业，该行业中不同企业用户的数据由不同企业在排他性基础上收集完成，这些企业在拥有数据后，出于自身发展和行业竞争的考虑，不愿意分享数据。政府层面，一方面，由于技术层面的限制，对于数据的隐私保护不足，同时数据要素向各个行业分享会出现难以管制的现象，因此，政府更倾向于封闭数据来规避风险；另一方面，政府分享数据存在专门的监督机构和追责机制缺位的现象，导致政府缺乏共享数据的内在动力。
要想提高数据要素供给侧的供给意愿，一是强化数据基础设施的技术支撑体系，构建多层级数据安全防护体系，从技术层面保障数据共享的安全性，提高个人和政府分享数据的意愿。二是要进行数据要素市场化制度架构。在法律规制层面，应建立包含《数据安全法》《个人信息保护法》实施细则的隐私保护法律框架。针对政府数据开放，须建立“负面清单+动态调整”的公共数据开放制度，将数据共享纳入政府部门考核范畴。三是要完善数据分享的经济激励机制。一方面，建立税收优惠和补贴政策，对供给数据量大质优的企业进行激励，通过直接的方式激励企业分享数据。另一方面，完善数据交易收益分配政策，数据使用者利用数据获得大量收益时可以对数据供给者提供一定补偿，通过间接方式激励企业分享数据。
突破技术瓶颈与标准藩篱，释放数据要素价值
建设全国统一数据市场的目的之一，是充分释放数据要素的价值，驱动经济的高质量发展，这对需求侧充分使用和调动数据要素提出了更高的要求。然而，有数据“用不了”“用不好”的难题制约了数据要素市场的发展。有数据“用不了”的原因在于，挖掘数据要素技术和挖掘数据价值思维的缺失，导致数据要素的使用方本身并不具备自主挖掘数据价值的能力和手段。
与此同时，数据要素需求侧的技术方面也存在着信息不对称的现象，企业所需技术与技术供给方技术难以匹配，技术的不流动导致无法进一步激发数据要素的需求和技术的进步。另外，当前数据要素采集和处理的标准并不统一，数据的存储格式、质量标准、处理要求等各方面均不统一，大大提高了数据使用方的使用难度，结合挖掘数据要素技术能力的缺失，导致数据本身仍停留在要素层面，数据价值挖掘停留在浅层统计阶段，难以转化为资源、资产等，无法释放数据要素的实际价值……
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来源 | 《清华金融评论》2025年6月刊总第139期
编辑丨王茅
审核 | 丁开艳
责编丨兰银帆