清华金融评论

党的二十大报告强调“健全农村金融服务体系”，2024年中央一号文件明确提出，强化农村中小金融机构支农支小定位，分省分类推进农村信用社改革化险。当前，农村金融仍旧是我国金融体系发展的薄弱环节。深化农村金融体系改革，不仅有利于为农业农村现代化提供有力支撑，也有利于防范化解金融风险和加快建设金融强国。

2022年4月浙江农商联合银行挂牌成立，标志着本轮农村信用社改革正式拉开序幕。随后，山西、辽宁、河南、四川、广西、海南等省（区）的省联社也陆续推进了改制。国家金融监管总局2024年工作会议把“全力推进中小金融机构改革化险”列在全年重点工作首位， 2024年农村中小金融机构改革进一步推进。截至2024年10月，已有11个省（区）改革方案获批。新疆、四川多地成立地市统一法人农商行方案获批。

本轮农村信用社改革有历史必要性。回溯2003年，上一轮农村信用社改革在“一农难支三农”的背景下渐次推进，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号），通过给予资金支持（“花钱买机制”）和管理权下放地方政府的方式帮助农村信用社化解历史包袱、明晰产权和转换经营机制，改革后农村信用社经营状况得到明显改善。但上一轮农村信用社改革在能否彻底解决历史包袱、能否建立有效的法人治理结构、地方政府能否履行好管理权等重大问题并没有得到很好解决，加之，利益驱动和环境变化，导致一些农信社出现资本不实、公司治理“有形无实”、经营偏离市场定位等问题，部分省级联社行业管理职责边界模糊，履职越位、缺位、不到位现象突出。受内外部因素叠加影响，2019年以来农村中小金融机构风险集中暴露，改革化险成为近几年农村金融改革的重点。

本轮农村信用社改革启动后，从阶段性成果看效果明显。一是资本金规模成倍增加，改制后的部分农商行，注册资本金大幅提高。如浙江农商联合银行从改制前的1.05亿元增加至改制后的50.25亿元，山西农商联合银行从改制前的0.263亿元增至改制后的50亿元，四川农商联合银行更是从改制前的0.3亿元增加至改制后的220亿元。二是业务创新能力增大，更加提升农信系统的产品和服务创新。三是数字化转型能力增强，统一法人带来了规模效应，推进整个农信系统的数字化水平提升。四是企业稳健性提升，大多数省份通过地方政府主导和国有企业持股来完成的，不同程度上增强公信力，改制也增强系统内各机构之间的资金调剂能力，化解可能出现的流动性风险；同时推动内部管理的提升，从而增强整个农信系统的稳健性、抗风险能力。

同时，本轮农村信用社改革也出现了新问题：一是资金上收，服务基层或欠发达地区的意愿和能力减弱。改制后，众多小的基层行社法人机构合并为统一法人或联合银行，资金上收集中和统一调配的实力增强，可以根据不同地方的经济发展水平和金融需求，配置金融资源。与此同时，可能诱发区域间金融资源配置的不均衡，出现经济欠发达地区资金流向经济发达地区的情形，加剧经济欠发达地区的金融资源短缺。二是农村金融机构实力增强，与大型银行争夺当地市场的竞争更加激烈。近年来，大型银行大力推进普惠金融业务，加大了对基层、县域和“三农”的信贷投放，而改制前的农村金融机构，受经营范围和资金实力的约束，其服务优势更贴近支农、支小、支散，但改制后其经营范围和资金实力与大型银行相比，差距越来越小，差异化的市场策略缩小，这势必加剧金融竞争。

改革深化，不变初心，服务“三农”应该是深化农村金融机构改革不变的初心，期待本轮改革能建立起有效的治理机制：一是要建立有效的法人治理机制，不仅要强调建立分工明确、制衡有效的“三会一层”机制，还强调理顺股东与管理层关系，防止股东干预也防止内部人控制。二是建立具有中国特色的治理体系和治理能力现代化，农村金融体系要充分体现“党管金融”、金融的政治性和人民性、金融回归本源和服务实体经济。只有坚守住这些基本原则和发展方向，才能建立起具有中国特色和现代化特征的农村金融服务体系。

值此岁末，《清华金融评论》2024年12月刊推出封面专题，回溯农村金融体系改革历史，探讨农村金融发展的长效路径，以及农村金融机构数字化转型等问题，并对已经落地改革的广西、海南等典型改革方案进行经验探讨，为再造农村金融体系提出保障措施和解决方案。

（汪小亚为清华大学中国农村研究院学术委员。）