登录 注册 下载

推动债务可持续发展,为“一带一路”高质量发展保驾护航|国际

1041 views

4

文/国家发展改革委国际合作中心助理研究员 许潆方

今年是“一带一路”倡议提出并落地实施十周年。随着共建“一带一路”向高质量发展转变,“一带一路”债务也应朝着更可持续的目标转型。未来,在“一带一路”债务可持续发展目标下,我国与共建“一带一路”国家要持续丰富多元化的融资方式,创新融资和还款制度安排,探索多样化的债务分类治理机制,为“一带一路”高质量发展保驾护航。

近年来,我国积极推动“一带一路”债务可持续发展,以开放心态参与国际债务治理,全力推动共建“一带一路”国家提升发展能力,用实践证明了政府债务可以对国民经济增长产生积极影响。

然而,“一带一路”债务可持续发展面临项目特质、内部和外部的多方面挑战,基础设施项目对经济的外部性意味着相应的收益难以量化并与债务成本的久期相匹配,共建“一带一路”国家在全球经济回落背景下的增长动能下降,以美元为中心的全球货币体系波动对“一带一路”债务造成外部冲击。本文提出了客观看待“一带一路”债务的几个视角,分析我国在“一带一路”债务发展中的角色,提出下一步推动“一带一路”债务可持续发展的几点建议。

如何正确认识“一带一路”债务

政府债务对经济产生的影响一直是经济领域中热议的问题。一直以来,政府债务对经济增长影响的理论研究有三种代表性的观点,分别是新古典主义的债务“有害论”、李嘉图等价性命题的债务“无影响论”以及凯恩斯主义的债务“有益论”。

现实世界中,上述三种理论情形均有可能出现,而西方部分媒体和学者往往紧抓个别现象,给“一带一路”债务套上“债务陷阱”的名号。如何正确认识“一带一路”债务,正确处理债务面临的客观挑战,是推动“一带一路”债务可持续发展的关键。

“一带一路”债务可持续的一个关键在于是否形成有效投资

“一带一路”建设的发展动力源于共建国家对于经济发展的迫切诉求,在此基础上,“一带一路”倡议强调通过供给的阶段性跃升,为东道国经济发展打下基础、拓展机遇。对于很多共建“一带一路”国家而言,基础设施的落后极大限制了国民经济发展或与沿线国家深化合作,提升基础设施水平成为共建“一带一路”国家的首要需求。

基础设施互联互通成为“一带一路”倡议的先行领域,就是旨在通过增加基础设施供给,扩大联通效应,为地区规模经济发展奠定良好基础。贾俊雪、郭庆旺等学者曾通过构建一个两部门的内生增长迭代模型研究财政政策的变化对长期经济增长和政府债务规模的影响。

研究表明,当公债发行用于基础设施投资和建设时,会促进长期经济增长,改善政府财务状况。所以,当“一带一路”建设项目形成了共建国家的有效投资,对于地区城市化和工业化有促进作用,则债务可持续也有了可能性。

然而,基础设施建设的正外部性难以被市场机制内部化。基础设施建设周期长、投资大,其对经济的正外部性难以通过市场机制实现风险和收益的有效匹配。

一般而言,基础设施的正外部性发挥作用的时间滞后于债务偿付义务生效时间,并且其正外部性发挥作用期限往往超出还款安排期限,这就使得基础设施建设对经济的贡献无法完全转化为项目收益,从而使得基础设施的长期外溢效应与债务还款安排之间存在矛盾。

目前,针对基础设施风险收益特性,可以通过不动产投资信托基金(REITs)等工具实现底层资产转让,改变项目收益周期,然而,发行REITs的门槛仍旧将大量基础设施排除在外,所以,仍须创新更多市场工具、加大公共投入和协调机制来解决基础设施自身的特性问题。

“一带一路”债务可持续的另一个关键在于偿还债务能力

债务危机最大风险不是债务本身,而是偿还债务能力。当政府债务偿还能力高于政府债务规模时,即使政府债务规模处于较高水平,也可以避免债务违约发生。有学者从财政政策可持续性的角度,指出债务可持续性是政府对其自身债务具有偿还能力。

有学者将新债发行和偿还能力纳入债务可持续性范畴。还有学者从政府资产角度界定政府债务偿还能力,即从政府总资产、总负债角度,或政府资产和债务的结构匹配视角分析政府资产对其所负担债务的覆盖程度,进而评估债务风险。支持债务对经济具有促进作用观点的学者中,大多强调维持合理的政府债务水平对于经济发展的重要性,注重政府债务的“门槛效应”。多个学者认为,债务和经济增长之间存在“倒U形”的非线性关系。

然而,共建“一带一路”国家背负的历史债务对“一带一路”项目形成的新增债务带来挑战。共建“一带一路”国家中,众多国家属于中低收入国家,在历史上向西方市场和机构举借了大量债务。

根据世行国际债务数据库,截至2020年底,商业和多边债权人是82个低收入和中等偏下收入国家公共外债的主要债权方,占比约为74%。此外,根据世界银行2022年测算,西方商业债权人和多边机构在未来7年中拥有中低收入国家6296亿美元的债权,占其还本付息总额的67%,构成了相关国家主要的偿债压力源。

有效的债务管理对于“一带一路”债务可持续十分重要

债务事前、事中和事后管理的有效性对债务可持续运转十分重要。国际货币基金组织和世界银行主要通过债务可持续性评估与分析,为低收入国家制定谨慎的借款战略提供依据。对未获债务减免的国家,国际货币基金组织使用债务可持续性分析框架来监控各国的各项债务指标,由此评价其是否有资格获得债务减免。

而国际开发协会(IDA)和非洲开发银行(ADB)等多边和区域金融机构也借鉴此方法来分配无偿援助资金。债务违约处理方面,能否将坏账损失分摊至多年对于避免债务危机十分重要,而这又受两个因素影响,一是债务是否以该国本币或其他当局可控的货币计价,二是各方能否协调债权人和债务人,达成更好的管理或重组债务协议。

通常而言,债务危机的发生源于两个因素,一是决策者未做出正确的决策,二是整顿债务导致了难以接受的负面政治后果和外溢效应。目前,巴黎俱乐部、国际货币基金组织、二十国集团等债务协调机制形成了国际社会较流行的处理规则和方法。

然而,国际社会主流的债务可持续性分析框架有一定缺陷,债务违约处理中也因协调机制不足或大国货币政策冲击致使分散债务问题的难度较大。

一方面,从债务可持续性分析框架看,设定者的假设条件带有一定主观色彩,对指标测算有很大影响,并且缺乏对新增债务积极作用的考量,此外,国别与制度评估指标的判别标准和数据的可获得性也存在难题。

另一方面,主权债务协调涉及的各类利益攸关方具有异质性,立场差异导致协调规则和实践难以达成共识,加之国际主流债务协调机制聚焦官方债务,缺少对商业债务的协调机制;此外,全球债务以美元等主要流通货币记账和结算,导致债务国决策当局缺乏政策灵活性,尤其是在美国的货币政策外溢效应下,强美元周期使得债务国更难通过市场分散当期债务风险。

阅读全文

请点击

文章来源丨《清华金融评论》2023年11月刊总第120期

本文编辑丨周茗一

责编丨丁开艳

校对丨兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

分享到:0
^
激活兑换码
关闭
请输入您的兑换码:
姓名:
单位:
职位:
邮箱:
手机号:
地址:
验证码:
激活
提示:
1、您的订阅周期将从兑换码被激活的当日开始计算。
2、同时激活多个兑换码,订阅期限会自动向后叠加。
3、如果您不想立即使用兑换码,可以在稍后任意时间激活,订阅码可赠予他人,但只能激活一次。
4、兑换码激活后,所绑定的授权用户仅限一人使用,不可多人分享账号。若发现违规使用,官方将做销号处理。