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金融危机后存款保险制度的变化及启示

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文/曾刚  栾稀  本文编辑/张英凯

曾刚 中国社科院金融所银行研究室主任

栾稀 中国社科院研究生院金融学博士研究生

本文以金融稳定委员会 (FSB,2012)和世界银行(2014)的调查为基础,对全球主要经济体显性存保制度的实施情况和最新变化做一个简单的总结,以期对我国即将开始的相关改革提供一些参考和借鉴。

存款保险制度的国际实践

由于发展路径不同,各国存款保险制度在组织管理上差异很大,对其独立性和效率也产生重要的影响。总体来说,大概分为独立法人、从属于金融监管机构、从属于中央银行、从属于其他金融监管机构四种形式。此外,也有存款保险机构本身是独立法人,但由央行或金融监管机构托管的情况。在产权设置上,显性存保制度有私营、国有以及混合所有制等多种形式。

另外,有许多国家同时存在多个存款保险制度。以FSB成员国为例,就有6个国家有一个以上的显性存保制度,对应着不同类型的银行业机构,比如,美国(2个)、巴西(4个)分别针对商业银行和信用社,德国(6个)分别针对商业银行(4个)和信用社及储蓄银行(2个),意大利(2个)分别针对股份制(合作)银行和互助银行,日本(2个)分别针对银行(包括信用合作社)和农业、渔业金库,加拿大则分别针对联邦注册机构和省注册的机构。

 

1. 存保制度的职权范围

由于目标不同,各国存保制度在实践中的质权范围也有着很大的差异,根据现有的划分标准,大致可以分为三种主要的模式,即“付款箱模式”(Paybox)、“成本最小模式”(Loss minimiser)和“风险最小模式”(Risk minimiser)。

“付款箱”是最基本的一种存款保险制度,在这种模式中,存保机构的主要职责是在银行被关闭或破产时对存款人进行赔付,不具有审慎监管职责或干预银行机构的权力。其优点在于运行成本和与金融安全网其他制度的协调成本较低,缺点在于其仅在银行关闭或破产后才发挥作用,权力较小。

“成本最小模式”的主要职责是在提供存款赔付的同时,尽可能减少存保基金或存保机构面临的风险和损失。与“付款箱”模式相比,成本最小制度在资产处置方面会具有一定的权力,往往有权介入破产机构资产、负债的处置,并在机构破产和存款人得到赔付之后的债权回收方面具有一定的优先权。在FSB的成员中,采取成本最小模式的国家较多,如日本、法国、俄罗斯、加拿大、意大利、印度尼西亚等。

“风险最小模式”的主要职责不仅包括对存保基金或存保机构所面临的风险与(已形成的)损失进行管理,而且还包括对健全机构及其风险形成过程进行监督管理,以实现预先防范风险和及时化解风险的目标。在这种模式下,存保制度拥有相当宽泛的功能与权力,类似于一个新的银行监管主体。在实践中,采用风险最小模式的国家较少,FSB成员中只有美国和韩国属于此类。

2. 资金来源

在发达国家建立存款保险机构时,初始资金往往是由财政部门、中央银行或银行业协会提供;在建立存款保险制度初期,多数国家的中央政府和中央银行都会提供初始启动资金。如日本存款保险机构的初始资本金为4.5亿日元,其中,日本政府、中央银行以及私人金融机构各出资1/3。

成立以后,保险费是存款保险机构的最主要的资金来源。当系统性危机爆发时,为了补充资金,存款保险机构还有可能向参保银行追收特殊保费。在面临大规模的银行危机时,存款保险机构往往会出现资金不足的情况,这时候存款保险机构也可以进行外部融资,比如向中央银行借款、向金融机构或其他机构借款、发行债券以及投资收入等等。

3. 保费定价

保费定价是存保制度的核心内容,目前在实践中主要有单一费率和差别费率两种。在单一费率下,所有参保银行均基于统一的标准费率来缴纳保费。但在这种制度安排下,如监管不力,就会出现由稳健经营的银行向高风险银行提供“保费补贴”的不公平现象,并由此产生较高的道德风险。并且,在单一费率制下,费率过低会导致存款保险机构资金不足;而费率过高又会加重商业银行的财务负担。于是不少国家根据银行各自的情况征收差别化的保费。

在风险差别费率下,保费的征收会考虑银行的财务状况、风险的暴露状况,以及银行的负担能力等因素,根据不同银行或银行的不同类型来设定差异化的费率水平。比如美国、意大利、加拿大等。加拿大对于金融机构风险的判断是从质和量两个方面综合打分。质的标准主要依据 CAMEL 的评级要求,量的测定主要考虑资本充足性、盈利能力、资产质量等。根据所得分数,将存款性金融机构的风险级别划分为 4个档次。分数越高风险越小,保费越低。

4. 存保制度的覆盖范围

从存款类别上来说,本国银行一般都在存款保险计划内。因此各个国家的存款保险的覆盖范围的差别在于是否包含外国银行在当地的子公司、外资银行在国内的分支机构、外币存款以及同业存款等方面。随着金融全球化的深入,内资银行和外资银行在同一个国家内的覆盖范围差异已变得越来越重要。例如,在冰岛危机期间,根据欧盟指令,冰岛银行海外机构里的存款(金额在20000欧元以上)均被冰岛的存款保险体系覆盖。一些国家为不同类型的金融机构设置了多重存款保险计划,因此,在有些情况下,存款保险的实际覆盖面往往超过了政府原先的计划。

受经济发展水平和其他因素的影响,各国存款保障的限额也相差甚大。在FSB成员国中,保障限额最高的为澳大利亚,为100万澳元,最低的是印度,为2240美元,21个国家平均为14.5万美元;用保障限额与人均GDP之比来衡量,印度尼西亚最高,为8000%,阿根廷最低,为80%;从受保障的存款金额占全部存款的比重来看,美国最高,达到79%,新加坡最低,为19%。21个国家平均为41%;在受保障的存款账户占全部账户数量方面,巴西最高,为98.9%,意大利最低,为55%,21个国家平均为84%。

 

金融危机以来的变化

2008年金融危机对许多国家存款保险体系及其保护银行储蓄的能力提出了较大的挑战。为了遏制金融危机的蔓延,很多国家拓宽了金融安全网,政府和金融监管机构通过扩大存款保险的覆盖范围或者采用存款保险制度等方式,做出了积极的应对,其中包括:

1. 覆盖范围扩大

根据世界银行的数据,96%的拥有存款保险制度并遭受金融危机冲击的国家都在金融危机期间大幅提高了存款保险的覆盖率,防止资金从银行体系外流。由于政策需要在各成员国之间达成衔接和一致,欧盟各国大幅度提高了存款保险覆盖范围,有些国家甚至将外币存款和同业存款也包括在内。而在美国,为防止金融危机对银行体系的冲击,联邦存款保险公司(FDIC)在2008年将赔付限额从10万美元大幅提高到了25万美元,存款保险所的资金覆盖率达到80%左右,已接近全额保险。

总体上看,金融危机期间,各国存保制度的覆盖率显著上升,之后虽有下降,但总体仍高于危机前的水平。2013年底,高收入国家平均的资金覆盖额达到了人均收入的5.3倍,中高收入国家6.3倍,中低收入国家11.3倍,低收入国家5倍。

2. 废除共同保险

共同保险在危机前已经开始普及,在该制度下,存款人只有预先规定的部分存款受到保险,超过部分则不被保险。例如,一个国家的共同保险比率是20%,存款保险所覆盖的存款最高限额是100美元,那么低于125美元的存款中,只有80%会受到保险,如果存款超过125美元,受保险金额也只有100美元。该制度的设计本意是为了在存款保险体系中引入市场约束,以期规避在存款保险制度实施后,存款人就不再关注存款所在银行的经营状况这种道德风险。共同保险意味着存款所在的银行失败时,存款人必须承担一定比例的损失。共同保险的设计初衷是为了增加小额存款人的风险意识,同时强化大额未保险存款人的安全意识,但共同保险也并不能完全消除存款人的道德风险。但是在危机中,这种存款保险制度难以维持,在2003年到2010年间,有16个国家设置有共同保险条款,但现在只剩下了3个国家还维持这种制度。

3. 引入政府对存款(部分或全部)的担保

危机期间,为了维持公众对银行体系的信任,许多国家扩大了存款保险的覆盖面,并且引入了政府担保。根据世界银行的数据,32%的拥有存款保险制度并受到金融危机影响的国家在危机期间引入了政府对存款的担保,其中38%的国家承诺政府对全部存款进行担保。但在2012年之后普遍又取消了政府对存款的无限额担保。这些措施短期内起到了一定的效果,但是却要求政府承担更多的义务。例如,在欧盟内部,各国存款保险制度名义上都覆盖了欧盟层面确定的最低保障限额。随着欧洲主权债务的危机的爆发,部分国家的银行存款不确定性增大,导致存款都流向了基本面较好的国家,比如德国。

4. 政府对非存款性负债或银行资产进行担保

为了扩大存款保险的覆盖范围,金融危机后不少国家都遭遇了系统性风险的冲击,这促使很多国家开始对金融机构的非存款性负债提供保险。72%的拥有存款保险制度并且经历金融危机的国家将担保的覆盖面扩大到了银行非存款性负债。对于一些国家来说,担保仅限于少数大型机构(如爱尔兰),有些国家保证特定债务类别,或仅新增债务(韩国、美国),还有些国家提供无限担保(澳大利亚)。除了银行负债,有些国家将银行资产端的部分资产也纳入担保范围,这一比例约为36%。比如荷兰和瑞士政府对ING和UBS的资产中一些难以估值的资产进行政府担保。

5. 更多国家采用存款保险制度

根据世界银行(2014)的统计,截至2013年底,全球已有112个国家建立了显性存款保险制度,与2003年底的84个国家相比,有明显的增加。其中,仅在2008年当年就有5个国家推出了存款保险制度,2008年(含)以后共14个国家推出了存款保险制度。澳大利亚作为隐性担保的长期实践者,也在2008年建立了显性存款保险制度。

相比较而言,高收入国家采用存款保险制度的比率更高。截至2013年底,大约84%的高收入国家建立了存款保险制度。而在低收入国家中,这个比例只有32%。此外,欧洲几乎所有的国家(以色列和圣马力诺除外)都建立有显性存款保险制度,但在其他各大洲,存款保险的应用范围则远没有这么广泛,非洲国家中只有24%拥有显性存保制度。

 

总体来讲,在金融危机爆发之后,存款保险的应用范围明显扩大,并在防止金融危机的扩大和升级方面,发挥了重要的作用。

存款保险制度能有效维护金融体系稳定

次贷危机以来,各国存款保险制度比较好地实现了其基本目标——防止银行发生挤兑。面临金融危机的冲击,几乎所有大型金融机构的偿付能力都受到了影响,但建立有存款保险制度的国家所承受的银行风险相对较低、系统稳定性较高,几乎没有发生严重的挤兑现象。英国的北岩银行是个例外,但北岩银行遭受的也只是未受保存款的挤兑。从这个角度上来说,存款保险制度在危机期间,总体上有效地维护了整个金融体系的稳定。

从国际经验看,金融市场化进程(利率市场化、市场准入放松等)不可避免地会引致一定程度的风险,及时建立与之相适应的金融安全网,是确保市场化平稳推进的重要前提条件。随着利率市场化的深入,以及混合所有制和民营银行改革的开启,建立合适的显性存款保险制度已经成为防范系统性风险和完善金融安全网的迫切任务。不过,需要指出的是,在国际实践及其演变中,各国存保制度差异巨大,很难简单以其中某个国家作为模板进行仿效,否则,由于内外部环境的不同,实际效果可能南辕北辙。为此,建议在我国存保制度设计和推进中,应因地制宜,充分考虑我国的实际情况,包括经济发展水平、银行业发展路径、银行业结构以及公众的认知与接受程度等,不宜片面行事。

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